经济下行，砂石企业要防范哪些法律风险？——访北京金诚同达律师事务所高级合伙人吴永高

​经济下行，砂石企业要防范哪些法律风险？——访北京金诚同达律师事务所高级合伙人吴永高

在房地产市场衰退、整体经济下行的新形势下，砂石企业不仅需要面对砂石行业的自有风险，还需面临市场风云变化带来的外部风险。在多重风险的夹击下，砂石企业提升防范风险意识、加强抵御风险能力刻不容缓。近期，中国砂石协会融媒体中心在第十届全国砂石骨料行业科技大会期间专访北京金诚同达律师事务所高级合伙人吴永高，他从砂石矿区取得的法律风险、砂石矿山开采的法律风险等方面重点分析砂石企业面临的多重风险，对风险防范提出法律建议，并为我们解析自然资源部最新颁布的砂石管理政策文件。

中国砂石协会：砂石企业竞买前应充分做好哪些法律风险的识别和防范工作？

吴永高：为充分了解拟出让砂石采矿权的真实情况，对拟出让矿权是否符合企业的投资目的做出专业性判断，企业竞买前应开展专业尽职调查，做好投资法律风险的识别和防范。建议重点开展以下方面工作：一是充分做好专业尽职调查。为防范砂石采矿权竞买中的法律风险，企业应组织地质、采矿、法律等方面的专业人员开展专业尽职调查。尽职调查应立足砂石矿产开发利用的全流程，重点关注当地矿产资源管理政策、砂石产业政策、有关规划、资源储量、采矿用地、出让文件要求、采矿权登记、项目审批等方面，形成书面尽职调查报告，为企业进行投资决策提供基础保障。二是统筹考虑各项行政审批事宜。矿产资源开发项目具有政策性强、管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。企业竞买采矿权只是项目开发的第一步，后续还需要办理一系列行政审批事项。企业在参与竞买砂石采矿权前，应统筹考虑各项行政审批事宜，在项目尽职调查的基础上，对行政审批手续的办理程序、办理时间期限、办理风险等进行评估和论证，作为项目决策的重要依据。三是准确识别项目中的法律风险并有针对性地采取防范措施。企业应根据拟出让采矿权的有关实际情况，在尽职调查的基础上进行充分的分析论证，准确识别项目中的法律风险，并提出防范法律风险的思路和措施。例如，针对建设用地取得的风险，应事先和土地所有权人沟通协商土地出让、租赁事宜，并确保地方政府能够为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。如果拟出让采矿权存在原采矿权人投资形成的固定资产，应首先争取由出让机关采取固定资产一并评估处置的方式予以解决；在出让机关未予解决的情况下，企业应和原采矿权人事先沟通并达成相关协议，在确保历史遗留问题妥善解决的情况下方可参与竞买。

中国砂石协会：在新形势下砂石矿权取得面临法律风险？我们应该如何防范？

吴永高：砂石矿山企业面临着经济下行，需求疲软，政府卖矿冲动，大矿频出，砂石骨料供需量变化，砂石骨料供需主体变化的新形势。在砂石矿产的投资开发，取得采矿权是基本前提，后续还涉及环保、土地、安全、储量和产业政策等多方面的限制。规避企业投资的法律风险，已经成为市场主体参与砂石采矿权竞买面临的迫切问题。特别要了解在矿权取得中面临了供需风险（提前了解砂石开采规划、矿权投放计划约定合作条件，限制政府投放新矿权）；用砂需求半径（关注公铁联运、公水联运）；出让收益问题（与政府洽谈分期缴纳，减轻资金压力）；矿权到期收回风险（产能周期变化与采矿证期限矛盾，出让合同中应明确约定矿权到期后仍有剩余储量的，采矿权人有权申请延续）以此保证矿权取得者的利益。

具体来说：企业在参与竞买前，应对拟出让采矿权所在区域的砂石产业政策进行充分调研。在矿业权方面，应了解当地砂石开发布局、矿产资源整合政策、采矿权投放计划等；在项目建设方面，应了解当地砂石行业准入标准、安全环保要求、绿色矿山建设要求等；在生产经营方面，应了解当地砂石生产标准、质量要求、能耗指标、产品运输等。在矿业权设置是否符合相关规划方面，有必要了解国土空间规划、和矿产资源总体规划、砂石资源专项规划的编制审批及实施情况，以及各类、各级规划之间的衔接问题。在砂石矿产资源储量减少的风险上，应充分研究出让公告、矿产资源储量报告等文件，针对有关储量方面的疑问及时向出让机关进行询问，必要时应进行储量核实。在采矿用地问题上，企业需要关注以下方面的问题：第一，拟出让的开采区块是否符合土地利用总体规划（国土空间规划）要求，企业未来办理采矿用地手续是否会受到规划制约。第二，根据矿业权出让和开发计划，地方政府能否为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。第三，出让机关是否按照“净矿”出让政策要求，事先协调了拟出让矿业权与土地使用权、林（草）地使用权之间的关系，矿业权人取得矿业权后能否办理采矿用地手续。

中国砂石协会：在砂石矿山开采过程中我们尤其要注意哪些法律风险？

吴永高：矿产资源开发必须要占用土地，砂石开采亦不能例外。由于多方面的原因，我国矿产资源开发领域长期存在采矿和占地的矛盾，这一矛盾在砂石开采领域尤为突出。一是砂石矿数量较多，占地存在点多面广的特点；二是砂石一般采用露天开采方式，其作业范围就是占地范围。以往由于砂石矿山分布零散、规模普遍较小，地方各级政府对于其用地的监管较为宽松，部分地方政府甚至默许矿业权人违法使用土地。

但近年来，在生态文明建设的总体要求下，各级政府不断加强对耕地、林地、草地的保护和监管，持续加大执法力度，以“零容忍”态度坚决打击违法占地行为，涉嫌犯罪的坚决移送司法机关，使得近年来砂石开采涉及违法用地的刑事案件数量大幅攀升。具有合法采矿证的矿山企业，要防止不知情情况下的越界开采和暂时无证（如采矿许可证延续过程中空档期）造成的非法采矿风险。我国砂石矿权的矿种主要包括建筑石料用灰岩、建筑用砂、建筑用花岗岩、建筑用砂岩、建筑用石料（凝灰岩）等12种矿种。鉴于这些矿体大多赋存在山地丘陵地形中，本身就是以山体形式存在，在地类划分上一般多为林地，故而要尤其关注涉及非法占用农用地、林地的刑事责任风险。

需要注意的是，2020年3月，国家发展和改革委员会等十五部委联合下发的《关于印发〈关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见〉的通知》（发改价格〔2020〕473号）中明确提出，要在引导中小砂石企业合规生产的同时，通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采。目前贵州、云南、湖南、江西等砂石山分布大省也纷纷出台了相应政策文件，大力推进砂石矿产资源的整合。个人认为随着砂石行业的资源整合，新设砂石采矿权的矿区面积将大幅增加，考虑到各地农用地保护的要求及新增建设用地指标的紧缺情况，砂石行业的用地形势将更加严峻，如何依法合规用地仍将是摆在砂石矿业权人面前一大难题。

中国砂石协会：矿产资源整合是优化矿山开发布局，实现资源规模化、集约化开发，解决大矿小开、一矿多开、交叉重叠等问题的重要手段。在推进砂石矿产资源整合您有哪些建议？

吴永高：为妥善解决砂石矿产资源整合中存在的问题，促进矿产资源整合目的的实现，矿产资源管理部门推进砂石矿产资源整合时，应注意做好以下方面工作：

一是把“净矿”出让作为保障原采矿权人资产权益的重要抓手。矿产资源管理部门应将原采矿权人固定资产的评估工作纳入新设采矿权出让准备工作中，和矿产资源储量核实、编制开发利用方案、采矿权出让收益评估等工作一并开展。为保证资产评估工作的公平公正，应由矿产资源管理部门聘请评估机构开展资产评估工作。矿产资源管理部门应组织评估机构对原采矿权人的资产进行清点、核实并登记造册，并进行必要的监督审查。矿产资源管理部门应在出让文件中对原采矿权人的资产评估结果予以公示，并要求竞得人承诺竞得采矿权后即按照评估结果收购原采矿权主体的固定资产。

二是积极支持新老采矿权人开展合作经营。原采矿权人投资形成的固定资产往往价值较大，对于新采矿权竞得人而言，除了需要支付采矿权出让收益外，还要另外一次性支付资产收购价款，给新采矿权竞得人带来巨大的资金压力。同时，即使原采矿权人获得了资金补偿，但其在该矿区多年生产经营所积累的经验和形成的优势无法继续发挥作用，也是一种实际损失。为此，矿产资源管理部门应从推动矿产资源整合、支持产业发展的高度做好统筹协调工作，支持新采矿权竞得人和原采矿权人通过合资、重组、合作等方式开发共同矿产资源，实现双方互利共赢，做大做强当地砂石产业。

三是积极探索符合实际的资源整合政策路径。一刀切地禁止矿产资源整合中以协议方式出让采矿权，不符合实事求是的原则，往往不但不能顺利实现矿产资源整合的目的，还带来砂石采矿权出让成本增加、新老矿业权人矛盾冲突、地方砂石产业经济发展受影响等一系列问题。我们建议，矿产资源管理部门应当进一步完善矿业权出让制度，在保障国家矿产资源所有权权益和明确适用条件的前提下，允许矿产资源整合中以协议方式出让矿业权。

中国砂石协会：近期自然资源部最新颁布的《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》《关于印发<矿业权出让收益征收办法>的通知》《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》等砂石管理政策文件，砂石企业如何正确理解政策内涵，正确适用相关制度？

吴永高：《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号）：工程建设项目动用砂石管理—在自然资源部门批准的建设项目用地（不含临时用地）范围内，因工程施工产生的砂石料可直接用于该工程建设，不办理采矿许可证。上述自用仍有剩余的砂石料，由所在地的自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。矿山开采产生的砂石料管理—非砂石类生产矿山在其矿区范围内按照矿山设计或开发利用方案，矿山剥离、井巷开拓、选矿产生的砂石料，应优先供该矿山井巷填充、修复治理及工程建设等综合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。

财政部自然资源部国家税务总局《关于印发<矿业权出让收益征收办法>的通知》（财综〔2023〕10号）：砂石矿不在《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》范围内，不适用矿业权出让收益率。采矿权出让收益首次征收比例不得低于采矿权出让收益的10%且不高于20%，采矿权人自愿一次性缴清的除外；剩余部分在采矿许可证有效期内按年度分期缴清。其中，矿山生产规模为中型及以上的，均摊征收年限不少于采矿许可证有效期的一半。

《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）：设立采矿权必须符合国土空间规划、矿产资源规划、绿色矿山建设、生态环境保护及国家产业政策等相关规定。砂石土类矿产的采矿权不得分立、不允许变更开采矿种，其他矿产采矿权不允许变更或增列砂石土类矿产。

嘉宾简介：吴永高，1999年毕业于中国政法大学，现为北京金诚同达律师事务所高级合伙人。曾在原国土资源部法律中心工作多年，2019-2021年度自然资源部法律顾问、2017—2020年度自然资源部法律中心法律顾问。现为中国矿业联合会法律专业委员会副主任、中国政法大学国土资源法律研究中心特聘研究员、中国矿业大学法律硕士校外导师、中国地矿经济法学分会常务理事、自然资源部市县局长培训班授课讲师，出版专业书籍十余部，公开发表文章逾百篇。吴律师荣获《法律500强》2023中国大陆榜单“项目与能源”推荐律师、《法律500强》2021亚太榜单“房地产与建筑工程”推荐律师称号。吴永高律师熟悉矿产资源领域法律法规和相关政策，长期从事矿产资源领域法律政策研究和实务工作，曾参与《矿产资源法》等多部法律法规修改和矿产领域多项国家重大课题研究工作。先后为多家大型矿业企业提供相关法律服务，代理了众多涉及矿产资源投资并购、权利取得转让、税费缴纳、补偿赔偿、涉矿涉地刑事案件、民事行政争议解决等案件或项目。

来源：中国砂石协会