专题报道

中国基建空间到底有多大？砂石骨料200亿吨已到顶？深度剖析中国投资建设方向

发布日期：2019-05-28 浏览次数：次

中国基建空间到底有多大？砂石骨料200亿吨已到顶？深度剖析中国投资建设方向

据权威统计显示，2017年，中国公路里程为477.35万公里，高速公路里程为13.7万公里，铁路总里程为12.7万公里，共有颁证运输机场229个——但是，中国的公路、港口、机场等建设仍有较大的提升空间。当前，我国每年消耗砂石骨料已超过200亿吨，未来砂石骨料需求量增加还是降低，亦或是保持200亿吨上下“震荡”？深入了解我国基建未来发展走势，对全面布局、规划、发展我国砂石骨料产业意义重大！

基建投资到底能反弹多少？

一方面取决于对基建的需求，另一方面取决于融资

在需求存在的情况下，基建投资不会导致资源浪费，也不会带来太多的信用风险问题。否则，基建投资就会导致资源浪费，信用风险上升，甚至形成泡沫。因此第一个问题是更为基础的问题，具体而言，与其他国家相比，中国基建的差距多大？国内各地区之间不平衡问题多严重？未来几年每年增长多少合适？如何融资？

从国际比较来看，中国在交通、能源、通信等方面的密度和人均水平仍然偏低

公路密度约是世界均值的70%，铁路密度约是世界均值的60%，在主要国家中仅高于巴西、俄罗斯。中国能源结构与美俄不同使得中国的管道里程不需要达到美国的水平。轨交方面，若长期内中国将建设轨交的人口标准下调至100万，那么将有225个城市符合标准，远超目前的34个。从质量来看，2017年中国基建总体上排名第46位，只有铁路质量排名较高（为第17位），其他多数均在40名之后。作为赶超型经济体，中国拥有后发优势，可直接采用更高级的技术，避免重复投资，优先发展高速铁路、高速公路、移动互联网等。

从国内不同区域来看，不平衡问题仍然比较严重

东部地区的基础设施总量、密度和人均水平均明显高于中西部地区。绝大部分的高速公路、城市轨道交通设施、高铁等都位于东部地区。比如，虽然整体铁路覆盖率很高，且中国在高铁方面也世界领先（高铁里程占全球比重为64%），但对中西部地区来说，高铁仍然稀缺（浙江地级市的高铁班次是安徽的2.9倍）。中国能源资源在地区之间的不平衡带来了跨地区之间的能源输送需求，以水力为例，西部12省约占全国总量的80%，推升跨区域基础设施建设的需求，例如“西电东送”“西气东输”等。农村基础设施有较大发展空间，例如农村电网、厕所等。

从投资方向来看，近几年来区域下沉和领域优化是大势所趋

投资向中部等人均基础设施存量较低（2012-2016年陕西增速是广东的2.5倍）和行政层级更低的区域（2001-2016年村庄投资强度高于城市14个百分点）发展，同时领域方面向生态保护和环境治理业、铁路（高铁和货运公转铁）、通信网络等延伸。至于市场关注度较高的高铁，仍有一定空间，特别是考虑到中国的低成本优势（还不算太高的人力成本、土地征用成本、规模经济、核心技术国产化等）。不断提高的环保要求需要加强货运铁路投资来补短板，5G等通信网络基础设施的重要性不断提升。

结合国际经验与中国实际，从需求端来看，2018-2020年中国基建投资名义增速较合理的区间大约为6-10%。从融资方式来看，鉴于地方隐性债务较高，基建未来对城投的依赖会下降。更多要依赖显性债务，如适度增加财政赤字、扩大地方政府专项债发行，以及发挥PPP的补充作用。

“政策不能只关注基础设施的数量，提升基础设施的质量也很重要。”——世界银行《世界发展报告1994——为发展提供基础设施》金融严监管带来“紧担保”（收紧地方政府对城投的担保）和“紧信用”，对政府担保和土地抵押高度依赖的城投融资2018年二季度起首当其冲，拖累基础设施投资增速急剧下滑，2018年前11个月累计同比只有1.2%，远低于2017年同期的15%左右，与此相应，2018年前三季度GDP累计同比增速为6.7%。伴随经济增速下滑的是信用风险快速上升，这种情况下，如何实现“六个稳”？

根据过去的经验，市场认为较快地稳定市场信心和经济增长的一个途径是支持基建投资。确实，在经历7月下旬一轮放松之后，城投的信用风险有所下滑，专项债发行速度大幅提升，基建投资增速近期确实企稳回升。此外，国家发改委近期密集批复基建投资项目，2018年第四季度的金额达到了1.14万亿，较2018年第三季度的1100亿元有较大幅度的增长。

那么，基建投资到底会反弹多少呢？这取决于两个问题，一方面是对基建的需求，也就是说，在经历多年的高增长之后，到底还需要增加多少交通、通讯、管道设施等等。第二个方面是，如果基建的需求仍然比较高，是否有足够的资金满足这些需求？

过去几年来，城投融资急剧增加，导致政府隐性债务迅速上升。但是这两方面的重要性不一样，如果存在需求，增加基建投资不会导致资源浪费，而是提高生产力，也不会带来太多的信用风险问题。但如果基建需求不足，增加基建投资就会导致资源浪费，导致信用风险上升，最后形成泡沫。

所以我们主要回答第一个问题，经过多年的基建高增长之后，到底我们还有多大的空间（需求）？这既要有国际横向对比，也要有国内纵向对比。具体到国内，还要看各地区、各城市之间的差别，哪些地方空间仍然较大，哪些已经接近饱和？

外部不平衡：中国还差多远？

虽然经过多年的大规模建设，中国大幅增加了基础设施的总量，但考虑到中国庞大的人口基数、广阔的国土面积以及作为赶超型经济体的实际需要，中国的基础设施建设仍然不够。由于基础设施包含多个维度，我们选取其中具有代表性的交通、能源、通信等方面，将中国与主要发达国家和新兴市场国家按照总量、密度（与国土面积的比值）、人均水平三个方面进行对比。

在公路交通方面，总量较高，但密度、人均水平较低。2017年中国公路里程为477.35万公里，仅低于美国的658.66万公里（2012年数据）；密度为0.51公里/平方公里，低于世界均值0.76公里/平方公里，在主要国家中仅高于巴西、俄罗斯（图1）；人均公路里程为3.39米，低于世界均值（7.74米），甚至低于印度（3.59米，2015年数据），较美国（21.02米，2012年数据）、法国（16.32米，2010年数据）有较大差距（图2）。

中国的铁路总里程和人均水平也有较大发展空间。根据世界银行的统计，2017年中国铁路总里程为12.7万公里，仅低于美国（22.8万公里）、高于俄罗斯（8.5万公里）、印度（6.6万公里）；密度为13.5米/平方公里，低于世界均值22.3米/平方公里，在主要国家中仅高于俄罗斯（5.2米/平方公里）、巴西（3.6米/平方公里）（图3）；人均水平为90公里/百万人，仍然大幅低于世界均值（340公里/百万人），且低于主要发达国家和新兴市场国家（图4）。

航空运输整体上处于发展中国家水平。2017年，中国的航空起飞架次为436万次，约为美国的45%，但高于其他国家。而2017年中国共有颁证运输机场229个，而美国虽然有近两万个机场，但是大部分机场都不是用于商业运输的，规模也较小，用于商业运输的机场为555个。中国相当于拥有了美国机场数量的41%，与实际运输量水平相当。《全国民用运输机场布局规划》将发展目标定为到2020年运输机场数量达260个左右；到2025年，全国民用运输机场规划布局370个（规划建成约320个）。而从人均水平看，中国的航空运输则基本与其他新兴市场国家处于同一水平，2017年为0.003次/人，与巴西（0.004次/人）、南非（0.004次/人）大致相似，仅是美国水平（0.030次/人）的10%，且低于世界均值（0.018次/人）。

港口航运体现了中国作为制造业大国的特征。2017年，中国港口集装箱量为21372万标准箱，位居世界第一，大幅领先其他国家，是第二名美国水平（5142万标准箱）的4倍。从人均水平看，中国也处于与发达国家相似的水平，2017年为0.15标准箱/人，与日本（0.17标准箱/人）、美国（0.16标准箱/人）、英国（0.16标准箱/人）相近，但低于世界均值（0.36标准箱/人）。

总体来看，中国基础设施的总量虽然排名世界前列，但是密度、人均水平和质量排名位于世界中游。根据IMF的数据，2015年，中国的公共资本存量达到了26.8万亿美元，位居世界第一，是第二名美国的2.5倍。但是，中国公共资本与国土面积的比例为285万美元/平方公里（而世界均值为538万美元/平方公里），在166个经济体中排名第31名，虽然高于印度（153万美元/平方公里，第46名）、美国（119万美元/平方公里，第52名）等，但低于日本（1495万美元/平方公里，第9名）、德国（477万美元/平方公里，第22名）。

中国的公共资本与人口的比例为1.9万美元/人（而世界均值为1.3万美元/人），在168个经济体中排名第40名，与英国（1.9万美元/人，第39名）相当，低于日本（4.3万美元/人，第9名）、美国（3.4万美元/人，第14名）。不过，因为公共资本并不能完全代表基建，所以这只是一个参考而已。特别是在中国，公共资本还包括部分国企的资产，可能高估了中国的基建存量。

中国基础设施的质量排名近年有所下滑。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》，2018年中国的基础设施质量评分为4.66（范围在1-7之间），排名第46位，评分和排名连续两年下降，较2016年分别下降0.07和7位，成为拖累中国全球竞争力的一个因素。

中国的公路、港口、机场、电力供应质量有较大的提升空间。从基础设施质量的分项上来看，2018年，中国的公路、港口、机场、电力供应质量排名分别为42、49、45、65，较世界先进水平仍然有较大的提升空间。2018年，中国只有铁路质量达到了世界先进水平，评分为4.80，排名为第17位。

不走别国老路，而是弯道超车

那么，中国是不是沿着发达经济体的老路来搞基建呢？历史不会简单重复，中国可以在技术水平快速进步的基础设施领域，充分发挥后发优势。换句话说，中国可以跨过中间的技术形态，直接采用更为高级的技术形态，从而避免重复投资。例如，中国可以跨过固定电话、固定宽带等通信设施投资，直接进入移动电话、移动互联网时代，实现“弯道超车”。这也造成了目前中国的固定电话相对于移动电话的普及率与发达国家差距更大：固定电话覆盖率低于世界均值20%，而移动电话覆盖率低于世界均值3%。

在通信方面，中国的覆盖率相对于发达国家仍有差距。2017年，中国每百人固定和移动电话数分别为13.7、104.6，低于世界均值（17.1、108.2），固定电话数仅高于南非（6.4）、印度（1.7），移动电话数仅高于印度（87.2）；每百人宽带用户数、互联网覆盖率分别为26.9、54.3%，高于世界均值（14.4、50.3%），但在主要国家中仅高于南非（3.0、54%）、印度（1.3、29.5%）。

中国现在是优先发展高速公路。2017年中国高速公路里程为13.7万公里，仅低于美国的25.9万公里（2015年数据）。从高速公路里程占公路总里程的比重来看，中国为2.9%，仅低于美国和韩国（均为3.9%），高于大部分国家，但仍然有较大发展空间。

内部不平衡：区域差别有多大？

前面是中国跟其他国家的比较，那么具体到国内，各个地区之间的差别有多大呢？

交通运输方面，公路里程总量和人均水平较高的地区是中西部地区，这与交通网络联通各地资源要素的性质相符合；密度较高的则是东部发达地区。2016年，公路总里程排名靠前的省份是四川（32.4万公里）、河南（26.7万公里）、山东（26.6万公里）。公路密度排名靠前的是重庆（1.7公里/平方公里）、山东（1.7公里/平方公里）、河南（1.6公里/平方公里）；人均公路里程排名靠前的省份是西藏（248公里/人）、青海（133公里/人）、内蒙古（78公里/人），而世界均值为77.4公里/人。

东部发达地区的交通基础设施质量更高。从高速公路占比来看，2016年，东部地区要高于中西部地区，排名前三的是宁夏（4.7%）、福建（4.5%）、广西（3.8%）

投资新方向：区域下沉+领域优化

“把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板的力度。”

——2018年7月31日中共中央政治局会议

1区域下沉

区域下沉的第一个方向指向中部等人均基础设施存量较低的地区。通过前面的研究发现，中国的基础设施存量分布不均，东部发达地区和部分西部地区的基础设施水平较高，中部地区反而成为了一个基础设施的“洼地”。因此，基础设施领域补短板的一个重要方向就是补上这些“洼地”，让区域发展更加平衡。

过去一段时间内，中西部地区的基础设施投资确实处于追赶过程中。2012-2016年，各省份基础设施投资复合增速排名前五的省份为西藏（35.94%）、陕西（33.89%）、宁夏（31.81%）、湖北（26.84%）、贵州（25.90%），都是位于中西部的省份；排名倒数前五的省市为辽宁（-19.73%）、黑龙江（6.76%）、北京（8.27%）、天津（8.66%）、吉林（13.71%），则主要位于东北和东部发达地区。整体来看，东、中、西、东北部在2016年全国基础设施投资中的占比分别为36%、24%、36%、4%，而2012-2016年的复合增速分别为18%、24%、22%、-1%，中部最高。

未来一段时间，沿着国家区域一体化的大方向，特别是粤港澳大湾区、长江中游经济带等，中西部地区的基础设施投资不但会有随着GDP增长的自然增长，而且会有向与人均GDP匹配的基础设施水平回归的补偿性增长。

区域下沉的第二个方向指向行政层级更低的区域。改革开放以后，中国的城市化率提升很快，由1978年的17.9%提升到了2018年的59.2%，年均提升一个百分点。2016年，中国共有657个城市、1537个县城、1.81万个建制镇。其中，城市吸纳了29%的人口，县城和建制镇合计吸纳了20%的人口。然而，城市和更低行政层级区域的市政公用设施水平差距较大。更低行政层级的市政公用设施投资增速更快。

2领域优化

对于基础设施投资的领域来说，也需要进行优化。从2016年基础设施投资完成额的分布上来看，二级行业中主要的组成部分是公共设施管理业（37%）、道路运输业（22%）和电力、热力的生产和供应业（15%）；三级行业中主要的组成部分是市政设施管理（25%）、电力生产（10%）和公园和游览景区管理（8%）。

而公共设施管理业、道路运输业和电力、热力的生产和供应业三者合计就占了基础设施投资完成额的74%。2018年1-11月，三个行业的固定资产投资完成额累计增速分别为1.4%、8.5%、-14.9%，较2012-2017年年均复合增速下降22个百分点、10个百分点、26个百分点，拖累了基础设施投资增速。只有两个行业2018年1-11月的投资增速较2012-2017年的年均复合增速上升：生态保护和环境治理业（42%，上升13.7个百分点）、燃气生产和供应业（7.6%，上升0.4个百分点）。

中国需要建设基础设施网络。作为一个大国，中国的基建方向需要重点放在具有网络外部性、有规模经济的基础设施方面，诸如高铁网络、高速公路网络、电信网络等。如前所述，这种具有规模经济的基础设施的供给具有创造需求的正向反馈机制。

不断提高的环保要求需要加强货运铁路投资来补短板。随着环保要求的加强，“公转铁”的要求不断提升。2008年金融危机后，中国在短时间内出台了“四万亿”经济刺激计划，从而造成了短时间的运能不足，使得大量本应该适用于铁路进行长途运输的商品（煤炭、钢铁等）转而通过公路进行长途运输，造成了公路货物周转量占比的大幅提升，给环境造成了较大的负面影响。对比美国，中国的公路相对于铁路的运输量也偏高。

在中国经济转型的过程中，环保的重要性不断提升，这些原材料回归铁路运输也就顺理成章了。《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）要求：“大幅提高铁路运输比例，2020年重点区域达到50%以上。”《通知》要求：“加大货运铁路建设投入，加快完成蒙华、唐曹、水曹等货运铁路建设。”因此，基础设施投资领域的优化需要适应中国经济结构的调整。

基础设施投资的概念范畴也需要进一步拓展。随着时代的发展，传统的基础设施投资范畴已经有所落后了。一些较强外部性的高技术行业，例如通信网络等行业的投资，虽然已经划入了官方对基础设施投资的统计范围，但是由于占比较小，对整体影响不大，使得市场主体并没有充分认识到其重要性。未来，随着5G等通信网络建设将在未来几年大范围开展，将在长期内推动中国的经济增长。

基建投资的合理增速是多少？

简单国际比较得出的2018-2020年中国基建投资增速为6.6%左右。我们使用第一部分的11个国家的数据，选取铁路里程、用电量、互联网使用人数三个指标作为基建的代理变量，同时使用主成份分析法将三者合成一个总的基建存量指标，采用固定效应模型对人均GDP、农业占比、制造业占比、城市化率、人口密度做回归，分别计算出中国所需要的分项和总体基建投资增速，2018-2020年年均合理基建量增速为1.5%，年均金额增速约6.6%。

考虑到基建质量等其他情况，基础设施投资的合理增速要更高一些。正如我们前文中分析的一样，简单的国际比较对于中国来说可能会低估基础设施建设的需求。可能的因素包括：中国的国土面积较大，基础设施网络建设具有规模效应；中国需要提高基建质量，进行“补课型”投资；中国地区间的不平衡较大，需要基建补短板……。对于基础设施网络，以铁路为例，中国的铁路里程与合理的水平还相差10%，假设基础设施网络投资占总体基础设施投资的比重为50%，若中国需要在“十四五”结束达到合理的水平，则额外需要大约0.6个百分点的年均基础设施投资增速。

再假设中国的基础设施质量评分（4.66）到“十四五”结束达到目前排名27位[32]的意大利的水平（5.37），则额外需要大约1.8个百分点的年均基建投资增速。若中西部基建投资保持目前高于东部的增速态势，将合理的基建增速（6.6%）与2015-2017年平均增速（16%）的比值（41%）乘以中西部与东部基建投资增速的差值（4.4个百分点），可以推算出2018-2020年中西部基建投资增速仍然需要高于东部1.8个百分点。而2016年中西部基建投资占比为60%，这将提升全国基建投资增速1.1个百分点。因此，两者相加，我们估计中国合理的基建投资增速最多要高出模型值2.9个百分点，至9.5%。

另一种估计方法是将基础设施存量增速与GDP增速比较，使中国保持基础设施存量与GDP之比不变。由于基础设施建设与经济增长之间的关系是相辅相成的，中国有必要保持与GDP增速水平相适应的基础设施投资增速。如果要保持现有的基础设施与GDP比重保持不变，在2019年GDP增速为6-6.5%的情况下，实际基础设施投资也要保持相应的增速水平，加上基础设施投资的价格指数增幅（假设2019年为2%），名义基础设施投资需要保持在8-8.5%的增速水平。综合来看，2018-2020年，中国合理的基建投资增速在6-10%之间。

融资方式转变是关键。2018年的基建投资受到严控地方政府隐性债务扩张下收紧城投融资平台融资渠道的影响，下滑较大。因此，2019年基建扩张的关键问题就是如何转变融资方式。

以往的基建投资融资依赖非标。从基建投资的投向来看，主要投向的是建筑安装工程，2016年的占比为76%。在融资方式上，最依赖的是自筹资金，2016年的占比为60%，而其中有相当一部分是非标。对于城投融资平台来说，大约三分之一的有息负债的来源是非标。

在“堵后门”的同时需要“开正门”。预计2019年的基建投资融资方式会进一步规范化、透明化：一是适度增加一般公共财政赤字，赤字率有望从2018年的2.6%提高到2.8%（对应赤字规模会从2018年的2.38万亿提高到约2.7万亿），同时加大对中西部等基建薄弱地区的专项转移支付力度；二是继续扩大政府性基金赤字，地方政府隐性债务规范和治理之后，基建投资更需要财政资金的支持，2019年地方政府专项债新增规模有望从2018年的1.35万亿增加到2万亿以上。

三是继续发挥PPP在能源、交通、水利环保等领域的补充作用，预计未来PPP条例的推出将为PPP的规范有序发展保驾护航。但从国际经验来看，PPP在基础设施投资中发挥的并不是主导性作用，常见于金融市场不发达、融资渠道匮乏的发展中国家。

根据IMF公布的数据，2015年，巴西PPP资本与公共资本的比重较高，为33%；发达国家中，只有英国的比例较高，为10%；世界均值为5%。2018年上半年，财政部PPP管理库新增落地项目939个、投资额1.4万亿元，约占基础设施投资额的18%；四是承担交通基建、国家和地区重大工程建设的城投公司2019年融资有望企稳，2018年地市级以上的城投债券净融资呈正增长，预计2019年继续小幅回升，此外铁路总公司也可通过铁道债和银行信贷支持高铁建设。