秦岭保护要抓实抓细—对“秦岭巨石遭滥采”报道的思考

秦岭保护要抓实抓细—对“秦岭巨石遭滥采”报道的思考
 

1月12日，有媒体以《秦岭巨石遭滥采》为题，大篇幅报道陕西省西安市周至县秦岭山中非法开采取石、山上炸石、超载运输大石头等问题，在社会上引起较大反响。经核实，媒体报道的秦岭巨石实为景观石，主要从黑河河道盗采而来，未发现开山炸石行为。

媒体的报道意在曝光秦岭保护中存在的漏洞，以期引起社会对秦岭生态保护的关注。报道中有关到周至县国土资源局采访的情况，反映出当前秦岭保护方面存在的一种误区。秦岭保护保什么？开采秦岭石头究竟是一种什么行为？监管主体应该是谁？

责任需要明晰

秦岭非法采石，说到底是破坏秦岭生态环境问题。不过，不能简单地认为采石就是采矿——景观石不是矿，只有采石以石料矿产品出现时才是矿。犹如我们脚下的土地就是地面，只有当它开采用来烧砖时才能被归为粘土矿。

什么是矿？哪些属于矿产资源？《矿产资源管理法实施细则》对此给出了明确答案。矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。现行矿产资源共有168种，分为四类：能源矿产11种、金属矿产59种、非金属矿产92种、水气矿产6种，这些都是经过地质矿产勘查工作发现并探明矿产储量的矿种。

除了矿种分类，还有资源范围认定，也就是矿产资源规划。经西安市政府第83次常务会议研究通过，并报经陕西省政府批准，2010年6月3日发布的《西安市矿产资源规划（2006年~2020年）》（市政发〔2010〕44号）根据西安市矿产资源分布特点，结合秦岭生态保护要求，在矿产资源勘查方面划定了14个禁止勘查区和12个限制勘查区；在矿产资源开发方面划定了10个禁止开采区、9个限制开采区和12个适度开采区。该规划是西安市矿产资源利用和管理的纲领性文件。

属于矿产分类的矿种、符合矿产规划允许开采的矿产资源，必须经过资源勘查、储量评审、价款评估、有偿出让几个环节，才能被认定为矿权。否则，即便山上的石头金光闪闪，也只是块石头而不是金矿，属于自然山体，归为生态环境。

秦岭的一草一木、一石一水都应当得到呵护。在秦岭生态环境保护方面，国土资源部门对秦岭矿产资源的保护和合理利用责无旁贷。除此之外，各相关部门也需要按照各自职责做好秦岭生态环境保护工作。无论非法采矿，还是河道、山体非法采石，首先是破坏生态环境的行为，必须站在保护秦岭生态环境的高度来应对，各部门各司其职，共同监管。现在一提秦岭保护就批到国土资源部门，只要见到“石头”、“开采”字眼，就想当然地认为归国土资源部门监管，这是认识上有误区，学习法规有盲区，部门责任无限泛化，缺乏法律依据。

国土资源系统也有“开山采石”的说法，实际上指的是建筑石料矿、水泥用灰岩矿等露天开采矿山。2015年1月，陕西省政府印发《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》（陕政办发〔2015〕4号），这里的“开山采石”特指采石场，并不是一般意义上的开山挖石头。如果不理清“开山采石”的内涵，凭着惯性思维，一见石头就扔给国土资源局，哪能把秦岭保护落在实处？

可能有人会说，石头不是矿产资源，不属于国土资源部门监管范围，那山体可是国土，属于国土资源部门监管吧？且慢，此事不能想当然，要有法律依据。根据《土地管理法》第十一条第四款和《土地管理法实施条例》第三条第四款关于“确认林地的所有权或者使用权依照《森林法》的有关规定办理”的规定，按照土地利用总体规划确定为林地的，其管理应当适用《森林法》及其实施条例的有关规定，在林地转为非林地前由林业主管部门实施管理。

只有认清职能定位，才能对本职担负起责任。有法必依不可懈，法无授权不可为。正如西安正在开展的“烟头革命”，人人都有义务对随便丢弃烟头的行为进行提醒、制止，但对不听劝阻的，却不能人人都上去罚他的款。这是政府部门分工所在，也是依法行政的必然要求。

当前各级各部门亟需明确秦岭保护的主体职责。西安市政府新近颁布的《西安市秦岭生态环境保护管理办法》规定了秦岭生态环境保护工作的监督管理职责：相关区县人民政府负责本辖区秦岭生态环境保护管理工作，市级13个部门按照各自职责做好秦岭生态环境保护管理工作。实际上，对秦岭保护具有全方位职能的是环境保护部门和秦岭保护专门机构，他们是负责秦岭保护的战略部队；农林、水务、国土资源等部门则负责森林、河道、矿产资源的监管，他们是秦岭保护的战术分队。

从媒体报道中汲取教训

无论国土资源部门对开采景观石是否具有监管职责，该局能够以首问负责的态度积极调查核实，并及时回复情况，这种做法值得肯定。但是，媒体的报道也给国土资源部门带来了负面影响，国土资源系统很多人对此有意见是可以理解的。虽然报道有偏颇，还是应当从保护秦岭生态环境的大局出发，认真对待，举一反三，以此作为推进工作的鞭策，守土有责，加强巡查，对非法采矿、非法占地行为依法予以查处；对涉及其他部门职责范围的，及时向政府反映真实情况，配合政府相关部门按照职能划分进行查处治理。同时，这一事件提醒国土资源管理部门，今后应慎用或不用“开山采石”的表述，避免引起误解，给监管带来副作用。

应当看到，西安市国土资源部门对秦岭生态环境保护是高度重视的，也取得了明显成效。2015年4月，西安市政府印发了《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》，明确提出以2014年全市61个矿权为基数，矿山数量只减不增，到2020年减少到17个以下，比2014年减少72%。经过市县政府强力推进，在国土资源部门牵头组织和相关部门配合下，西安市秦岭北麓矿山已关闭30余个，矿山专项整治开局良好，非法开采问题得到全面遏制，没有发生大面积、系统性非法开采现象，极少数非法采矿问题也都得到及时查处，矿山监管形势总体可控。近两年，在群众举报、媒体曝光、上级领导批示中均没有涉及非法开矿问题。对落实秦岭矿山整治方案确定的目标，实现保护生态环境、资源合理利用、经济社会可持续发展的共赢局面充满信心！

认真研究解决办法

周至县马召镇一带的景观石交易由来已久，是农民自发形成的市场交易行为，已形成产业，其名气影响全国、辐射西北，对美化城乡景观发挥了一定作用。其石料来源，一部分来自于秦岭山中河道，一部分来自于外地运进。景观石交易肯定有不规范的地方，需要加强引导和管理。周至县应当从中认真反思，妥善应对，防止出现偏差。记者对情况不熟悉，报道的内容有些不准确，情有可原，但周至县却需要对此有统一的正确认识，凡事要分清是非利弊，对待问题也要区分是需要规范管理范畴还是依法坚决取缔，否则就成了落实主体责任不力的问题。

石头不是烟头，且看周至县如何处置那些矗立在环山路两侧的无辜石头，总不至于挖个坑埋了吧？有同行评论指出，周至景观石交易由来已久，规模不断扩大，说明市场有越来越大的需求，景观石交易已有向产业发展的态势，县政府应以本次报道为契机，充分调研，统筹协调，综合施策，规范引导，实现社会效益和经济效益双赢。