生态红线划定中的矿业权处置应由被动应对向提前对接、主动服务转变

生态红线划定中的矿业权处置应由被动应对向提前对接、主动服务转变

生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑，有序实施；强制约束性要求生态保护红线一旦划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力；协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有机结合，增强保护效果；动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整，从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一；操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说，生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。

根据2017年2月7日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，到2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。生态红线的划定将对我国矿产资源勘查开发及管理格局产生巨大而深远的影响。2017年7月，国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，决定开展各类保护区内矿业权清理工作，到2017年12月底，完成各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿 业权调查摸底和分类梳理，在清理工作总结的基础上，研究出台保护区内矿业权分类处置工作方案。根据我国生态红线划定乃至勘界定标的时间表，如何根据《生态保护红线划定技术指南》提出的“合理性、协调性、可行性”原则，加强矿产资源规划与生态红线划定的衔接，适应经济社会发展需求和当前监管能力，预留适当的发展空间和环境容量空间，确保生态红线“划得实、管得住”,是当务之急。

生态红线划定是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障，是我国经济社会转型发展的大势所趋。生态红线的划定将对我国矿产资源勘查开发及管理格局产生巨大而深远的影响。在生态红线划定过程中，各级国土资源管理部门一方面要遵从国家的战略需要，积极配合生态红线的划定；另一方面要扭转坐等划定、被动应对的局面，提前对接、主动服务，为生态红线“划得实、管得住”作出应有的贡献。

早在2013年9月，环境保护部即已开展生态红线划定试点工作，着重对位于内蒙古、江西、广西、湖北境内的国家重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划出了生态红线，初步完成了试点省域生态红线划定方案。

据不完全统计，截至2017年初，已有贵州、四川、陕西等13个省、市、自治区划定或初步划定生态红线保护范围，并出台相应管理措施。从面积上看，各省份划定的生态红线保护区域面积多在国土面积的三成以上。其中，北京市初步划定生态红线区约12000平方公里，占市域面积的73%；江西划定5.52万平方公里，占省域面积的33.09%；湖北划定6.22万平方公里，占省域面积的33.4%；贵州划定5.62万平方公里，占省域面积的31.92%；四川划定19.7万平方公里，占省域面积的40.6%。

当前矿产资源勘查开发管理的相应部署

矿产资源是一种特殊的自然资源,为人类的文明进步提供了重要的物质基础和能源供应。随着我国经济的快速发展以及社会的不断进步，我国对矿产资源的需求量也越来越大，在今后以及未来的一段时间之内，其在我国国民经济的地位和所发挥的作用将越来越突出。但是很长时间一段以来，我国对矿产资源的勘查和开发利用发面存在着许多误区，长期粗放型的经济模式使得我国在矿产资源的勘查开发方面存在着资源利用率低下、不合理开发以及矿业经济结构不合理以及过度开发导致当地环境退化等问题。

为响应生态文明建设的战略部署，在协调生态环境保护与矿产资源勘查开发的关系方面，早在2011年发布的找矿突破战略行动纲要(2011～2020年)中就强调，要严格执行国家生态环境保护规定，矿产资源勘查活动涉及自然保护区、重点国有林区和西部省(区、市)直管国有林区的，禁止社会资金进行商业性勘查。

2015年5月19日，环境保护部、国家发改委、财政部、国土资源部等十部门联合发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，明确对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案。

2016年11月公布的《全国矿产资源规划（2016～2020年）》提出，全面落实主体功能区规划和生态保护要求，在自然保护区内严禁开展不符合功能定位的开发活动。在国家地质公园等地区，依法严格准入管理。全面清理各类保护地内已有矿产资源勘查开发项目，由各地区别情况，分类处理，研究制定退出补偿方案，在维护矿业权人合法权益的前提下，依法有序退出，及时治理恢复矿区环境，复垦损毁土地；确需保留的极少数国家战略性矿产开发项目，按程序批准后，实行清单式管理，明确资源环境保护要求和措施，严格监管。

在公益性地质调查项目方面，2017年6月，中国地质调查局明确，在2018年地质调查项目部署中，涉及自然生态保护区的区调、矿调、能源与水工环调查等工作，全面退出自然生态保护区，已有项目或内容做好结题工作。

目前，一些资源环境大省在划定生态红线的同时，已开始停止生态红线内特别是自然保护区的新立矿业权审批项目，并已着手逐步实施生态红线内的矿业权退出。2016年5月，河南省出台《关于全面深化矿产资源管理改革的若干意见》，首次提出在矿产资源规划中划定矿山开采生态红线，对“三区两线”(重要自然保护区、景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线、河流湖泊直观可视范围)及特定生态保护区域内的露天矿山实施关闭；2016年5月，广西壮族自治区国土资源厅部署开展自然保护区和矿区生态环境整治专项行动，要求加强涉及自然保护区的矿业权管理，依法退出国家级、省级、市县级设立的78个自然保护区内矿权。

生态红线内矿权处置待绘“路线图”

引进当地首个生产全流程VR（虚拟现实）智能管控平台；矿石不落地、废石不出井、尾矿返回采空区充填，综合回采率达到90%；水资源、机械热能循环利用；井下、矿场、生活区WIFI全覆盖；总经理办公室旁边就是院士工作站；公园式矿区按照国家AAA工业旅游示范点标准建设。在湖北调研时看到的绿色智慧矿山建设场景，更高的生态环保和资源综合利用要求正在倒逼企业转型发展。该矿设计生产年限25年，目前刚刚投产不到一年，但由于位于水源地保护区范围内，前景蒙上了些许不确定性。

从2017年6月召开的2017探矿者年会上了解到，矿业权设立后探采区域却被划入生态红线，全国范围内处于如此尴尬境地的矿山不少。有的是探矿权转采受阻，还有的在产矿山面临着采矿权证无法延续的困境。这不仅是关系矿企生死存亡的大事，对于国土资源管理部门来说，处置起来也非常棘手。

首先是生态红线内的矿权底数不清。目前，国家、省、市三级都在划自然保护区，但有的保护区四至未定，有的划定范围还在调整，对摸清保护区内矿权底数、统一管理、分类处置造成了困难。二是生态红线划定前的规划协调不够充分，没有落实《生态保护红线划定技术指南》“预留适当的发展空间和环境容量空间”的要求，导致红线划定后，问题矛盾集中爆发。三是退出补偿机制不健全，对“钱从哪里来、人往哪里去、程序怎么走、资源怎么办”都没有系统的制度安排。四是矿产勘查开发空间大幅收缩。据不完全统计，截至2017年初，至少有贵州、四川、陕西等13个省区市划定或初步划定了生态红线保护范围，多数划定面积占到省域总面积的30%以上，再加上水、耕地红线划定区域，除去城市建成区面积，矿产资源勘探开发空间大幅收缩，在市场需求的驱动下，一些地方偷采盗采违法行为反弹。五是资源接续困难引发产业链连锁反应。因上游矿山勘查开采受限，下游的选矿、冶金、化工企业的生产、就业、税收相应受到较大影响。

由于赋存的特殊性和位置的不可移动性，矿产资源勘探开发势必与水、耕地、生态红线保护区域有大面积的重叠。而生态红线一旦划定，就具有不可逾越的刚性。因此，在划定生态红线过程中，如何贯彻合理性、协调性、可行性原则，协调各项规划、不同资源、各方权益之间的关系，关系到生态红线能否划得实、管得住，也事关资源合理开发利用和社会经济可持续发展。

根据环保部2015年发布的《生态保护红线划定技术指南》，在数据预处理中，要对包括矿产开发在内的大型建设用地和集中连片农田进行人工用地剔除，实事求是地为红线内现存的矿产开发留出了技术空间。这说明，完全可以从规划协调和有序退出两个角度，对生态红线内的矿业权处置作出更为科学的安排：在红线划定前，就矿产资源规划进行充分衔接；在生态红线划定后，在保护现有矿业权人合法权益的前提下，制定矿业权有序退出的实施规范；同时，配合矿业权退出机制，建立国家收储制度，确保国家对资源安全的保障能力。

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》确定的“2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标”时间表，制定生态红线内矿业权处置“路线图”已刻不容缓。

原因分析

导致以上问题的原因，既有客观方面的，也有主观方面的。

从客观方面看，对生态红线内的矿业权实施有序退出，是生态文明建设的客观需要，是经济转型发展的必要成本，是必须遵循的基本原则。目前红线内矿业权退出难，主要是因为缺乏系统的顶层设计和退出机制。

从主观方面看，导致现有矿业权大量被划入红线的重要的原因，是此前对红线划定中的工作协调和规划衔接认识不足、重视不够。由于生态红线的划定范围包括“重点生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区（包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等类型）、其他（未列入上述范围、但具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域，包括生态公益林、重要湿地和草原、极小种群生境等）”，划定主体来自不同部门，划定时间也有先有后，且一些保护区边界模糊，所以在当初规划衔接时，难免会出现重视程度不够、协调不充分的情况。而随着生态环保要求的刚性越来越强，一些地方才发现由于当初红线划定时没有事先做好充分的衔接，导致没有预留适当的发展空间和环境容量空间，超出了当前的监管能力，束缚住了适度发展的手脚。

事实上，在《生态保护红线划定技术指南》明确的“强制性、合理性、协调性、可行性、动态性”的五个原则中，“合理性、协调性、可行性”这三个原则早已明确，应该“结合地方实际与管理可行性，合理确定国家生态保护红线方案；与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等区划、规划，以及已建各类生态保护地边界相协调；与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间”。

同时，《生态保护红线划定技术指南》规定，在生态保护红线划定的数据预处理中，要进行人工用地剔除，根据土地利用现状图和规划图等资料，扣除聚合后图斑内的大型建设用地和集中连片农田。其中，建设用地重点考虑城镇、工业开发、矿产开发等类型。因此，在生态红线划定的顶层设计中，已为科学平衡生态环境保护与资源开发的关系预留了政策和技术空间。

相关建议

基于《生态红线划定技术指南》科学平衡生态保护与资源开发关系的原则，完全可以从前端规划协调和后端有序退出两个角度，对相关矿业权处置作出更为合理的制度安排。建议各级国土资源管理部门尽快扭转在生态红线划定中被动应对的局面，积极参与、提前对接、主动服务，为生态红线“划得实、管得住”作出应有的贡献。

具体着手开展以下几方面工作：

（一）尽快对生态红线内的矿业权情况进行摸底调查，监测评估生态红线划定对矿产资源勘查开发总体格局的影响，以及对战略性矿产资源勘查开采的影响，根据评估结果，从国家层面，统筹安排资源勘查、开发、收储，为《全国矿产资源规划（2021～2025年）》和各省级矿产资源规划调整提供必要的依据；

（二）吃透中央关于生态红线划定的文件精神，贯彻《生态保护红线划定技术指南》确定的合理性、协调性、可行性原则，根据矿产资源规划和经济社会发展总体要求，积极主动加强与环境保护等相关部门的规划衔接，在严控生态环保标准、确保绿色开发的前提下，从前端的规划衔接和后端的有序退出两个角度去协调生态红线划定与在探在采矿业权之间的关系；

（三）从顶层设计的角度，对生态红线内的矿业权分级分类退出作出系统的制度安排。协调发展改革、财政、环境保护、林业等各部门，对“钱从哪里来、人往哪里去、产业如何接续、剩余资源怎么办、环境恢复治理谁来做”等问题提出系统的解决方案，划出清晰的路线图；根据不同矿种、勘查阶段或矿权剩余年限等因素，规范矿业权退出的价值评估、补偿资金筹措、具体退出程序；同时，加速建立国家资源战略储备制度，将生态红线内退出的矿业权统一纳入国家资源战略储备。