激活“特许经营”新引擎加速建筑垃圾资源化

激活“特许经营”新引擎加速建筑垃圾资源化

近年来，我国建筑垃圾资源化行业在技术、设备等方面取得了很大进步，但建筑垃圾资源化项目却难已“落地开花”。在很多专家看来，行业发展缓慢、项目落地困难与未能取得特许经营权有很大关系。

通过特许经营的方式引导社会资金进入到公共服务的薄弱环节，由政府制定政策，使投资能得到合理回报，并通过招投标，选择有资质的企业承担投资建设任务。引导社会资金投入这些领域，既能突破经济社会发展瓶颈，又能拉动投资需求，对稳增长发挥重要作用。

建筑垃圾资源化是解决我国当前垃圾围城现状行之有效的手段，用特许经营的方式，政府将项目运行的权利下放至企业，能极大程度地调动企业和社会资本的积极性，用市场化的手段解决建筑垃圾带来的困局。

与此同时，政府和有关企业也应在实践中不断探索和完善特许经营在建筑垃圾资源化行业的运行方式，保证该制度能充分发挥其优越性，加快建筑垃圾资源化行业发展的步伐。

基础设施和公共事业

特许经营权持续推进

“特许经营”模式古已有之，古代的盐铁专卖、广东“十三行”，都带有特许经营的色彩。美国自1865年由胜家缝纫机公司掌握向全美销售缝纫机的销售权，便开始了特许连锁经营，发展至今有百余年的历史，成为全球零售业、饮食业、服务业广泛采用的经营组织形式。麦当劳、肯德基、假日酒店等品牌，都是借助商业特许经营的模式取得了成功。

在我国，特许经营又叫特许经营权，通常有两种形式：

➤ 一是由政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利，如准许航空公司在政府规定的航线上，利用国有的机场设施，经营客货运业务；

➤ 二是一家企业有期限地或永久地授予另一家企业使用其商标、商号、专利权、专有技术等专有权利，按照合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许人支付相应费用。

我国是全球拥有特许经营体系最多的国家，整体上处于“散、小、差”的状态，但主要集中在商业流通领域。2015年4月21日的国务院常务会议上，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《管理办法》）获通过，决定开展基础设施和公用事业特许经营，用制度创新激发民间投资活力。国家明确了鼓励和引导实施特许经营的五大领域：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限（一般不超过30年）和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

在建筑垃圾资源化行业，特许经营权早有实践：

➤ 2009年，昆明市提出的《关于主城建筑固体废弃物处置场的规划意见》，对建筑垃圾处理场所的设置进行规划与布点，并采用特许经营权和公开招标相结合等方式鼓励社会企业参与建筑垃圾资源化循环利用；

➤ 今年，山东发布《关于进一步加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》，实行特许经营管理。各市、县（市）应依法将建筑垃圾资源化利用纳入特许经营管理，明确特许经营准入条件，通过公开招标确定特许经营企业，授予一定期限的特许经营权。获得特许经营权的企业，享有本市、县建筑垃圾的优先收集权和使用权。

有专家表示，这种特许经营不是政府人为设置的妨碍市场公平准入的行政性管制措施，本质上是基础设施和公共服务领域政府与社会资本合作(PPP)的一种实现方式。

建筑垃圾资源化

缘何需要特许经营权

建筑垃圾数量惊人，仅2015年我国产出的建筑垃圾就高达35.5亿吨，预计2030年将达到73亿吨。但对其处置的方式却仍以堆放和填埋为主。在很多地区，垃圾填埋场已经是满负荷运行状态。填埋、堆放的建筑垃圾在高温、日照等作用下发生分解，产生粉尘和有害气体，对空气、水体等造成了污染。

可以说，我国建筑垃圾处置的情况不容乐观。近年来，政府也逐渐认识到建筑垃圾资源化处置的重要性，从中央到地方，政府有关部门先后出台了一系列政策，以推进建筑垃圾资源化处置工作。

但由于建筑垃圾的处置仍属于公益性项目，利润有限，且建筑垃圾成分复杂，资源化难度较大，因而鲜有企业愿意涉足。同样，建筑垃圾资源化项目前期需投入巨额资金，如果由政府全额投资兴建，资金方面略显捉襟见肘。因此，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的PPP模式成为了建筑垃圾资源化项目落地的重要模式。

虽然全国各地以PPP模式投资兴建了不少资源化项目，但多是通过购买服务和股权合作的方式进行。在很多专家看来，PPP模式虽然改革现有的投融资模式，创新环保产业的运营模式，提高投资效率，但如果不能给予资源化企业以特许经营的权利，恐怕PPP很难发挥出其特有的活力。

当前，一方面，建筑垃圾违法倾倒事件时有发生，但资源化企业却长期处于“吃不饱”状态，无法取得足够的建筑垃圾以维持运行；另一方面，建筑垃圾再生产品的销路存在问题。大量的再生产品受标准缺失、社会观念等原因所限，不被市场认可和接受，企业生存后继乏力。现在许多以PPP模式运行的垃圾资源化项目之所以多依赖政府“输血”维持生存，也正是由于缺乏“特许”的权利。

如果政府能在给予资源化企业税收优惠、贷款担保、产品应用、给予民营企业土地优先开发权等扶持的同时，授予参加建筑垃圾资源化PPP项目的企业特许经营权，将保证企业在某一地区内的建筑垃圾拆除、收集、运输、再生产品销售等方面拥有绝对权利。这种排他性的权利，不仅可以整合资源，避免同类型企业间恶性竞争，更有利于保证资源化企业原料来源和产品销路，进而提升收益。

同样地，如果社会资本方达不到与政府在特许经营协议中约定的公共产品和服务的数量和质量要求，政府有权收回其经营权，并按照协议规定予能够的惩罚，在一定程度上约束了企业的行为。如此，既提高了民营资本进入建筑垃圾资源化行业的积极性，也为企业生存注入了更多的活力，将极大地推进行业的发展进步。

特许经营方式落地

资源化项目仍需探索完善

有权威人士表示，特许经营模式概念清晰、范围明确、管理操作相对规范可行，更符合当前国情现实，也有广泛实践基础，便于各方面理解接受。为了加快调动我国规模巨大的社会资本的积极性，重点推进特许经营是一种符合国情的理性决定，大大调动社会资本的投资积极性，有利于扩大民间投资，激发社会活力，增加公共产品和服务供给。

当前，已经有城市以特许经营的方式落地建筑垃圾资源化项目。浙江嘉兴海宁建筑垃圾资源化处置项目已经完成特许经营权的谈判，合作单位鸿翔环境产业有限公司正在按照要求采购相关设备；河南信阳商城县县城规划区建筑垃圾特许经营处置权项目也于近日进行了招标。但在特许经营权推进的过程中，也存在着瓶颈问题亟待解决。

首先，特许经营权从竞标到运营，体制机制不健全。建筑垃圾资源化涉及拆除、清运、回收、生产、销售等多个环节，需要和环保、交通、市政、住建等多个政府部门产生联系。特许经营权前期招标工作通常由一个部门负责，但在日后的运营和管理过程中，可能出现多个部门交叉监管的情况。政出多门，特许经营无法发挥其应有的作用。因而，需要国家层面出台相应的法律法规，规范和约束政府与企业的行动，明确各自的权利与义务，以保证竞标和后期运行的顺畅。

其次，建筑垃圾资源化企业在提出获取或竞标特许经营权之前，应当做好功课。建筑垃圾资源化项目的本质仍是公益性项目，能否从中获得期望的利润，除了科学地运行外，也需要对项目的可行性进行前瞻预测。企业应对项目情况、产品市场、可得收益等多方面进行调研后，充分考量自身实力，再选择是否通过特许经营的方式参与项目。特许经营的方式并非万能，因此需要企业提前做好功课，以此避免损失，使得投资不至于“打水漂”。

此外，政府在授予特许经营权之前，也要充分考虑到企业是否具有相应的实力，而不是仅仅关注投标价格。建筑垃圾成分复杂，资源化处置需要企业拥有先进的设备和足够的技术能力。如果企业不具备相应的资质，即便政府在政策、资金上予以扶持，允许其进行特许经营，恐怕也很难持久。应建立健全特许经营权授予评价体系，综合考量参与企业的资信情况、财务状况、建设成本、企业业绩、技术水平等因素，进行综合指标测算，挑选最具实力的企业，进而实现政府和企业的共赢。

不论是特许经营权，还是PPP模式，在建筑垃圾资源化处置领域，我国政府和企业都缺乏实践经验。因此，政府和企业需要对特许经营权在建筑垃圾资源化PPP模式的运用方式进行不断的探索和完善，突破行业发展瓶颈，实现飞跃式发展。