“海绵城市”崛起：500亿元能否解决城市 “看海”难题

“海绵城市”崛起：500亿元
           能否解决城市 “看海”难题

海绵城市”的建设从概念提出到正式实施不过短短几年时间。2013年，中共中央总书记习近平在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。随后有关部委开展了“海绵城市”建设试点。

从2014年开始，中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴，2015和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入，就此计算，仅政府投入就将达到500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金，“海绵城市”建设总盘将是一个天文数字。

海绵城市建设的兴起

根据住建部2010年对32个省的351个城市的内涝情况调研显示，自2008年，有213个城市发生过不同程度的积水内涝，占调查城市的62%;内涝灾害一年超过3次以上的城市就有137个，甚至扩大到干旱少雨的西安、沈阳等西部和北部城市。

这几年内，我国大陆每年遭受洪涝的城市都在百座以上。其中,2010、2012、2013 年受淹城市分别高达258、184和 243 座,相应洪灾直接经济损失3745亿、2674亿和 3168亿元。汛期“城市看海”几乎成为常态。

解决城市内涝，建设海绵城市不失为当前较为理想的模式。

海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

“海绵城市”建设，是新一代城市雨洪管理概念，通过采用渗、滞、蓄、净、用、排等措施，将部分降雨就地消纳和利用，既降低城市排水系统的压力，又提高了洪水资源利用率。“洪水”利用得好，尤其是中小洪水，是一种非常宝贵的资源。

2014年11月，住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。当年12月，住建部、财政部、水利部三部委联合启动了全国首批海绵城市建设试点城市申报工作。

国务院办公厅于2015年10月发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》。该意见明确要求：通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

2015年，首批迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区等16个不同类型的城市纳入了海绵城市的试点，3年为期，需在试点区域完成70%的降雨就地消纳和利用目标。

2016年，北京、天津、大连、三亚等14个城市进入第二批试点名单。

建设海绵城市，钱从哪里来

建设海绵城市，资金是需要突破的障碍之一。建设项目体量大，需要较强的资金运作能力。

根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

根据补贴规定，2015年和2016年试点城市名单中，4个直辖市全部在列，另外还有5个省会城市和21个其他城市。根据中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助规定，未来中央财政将就此投入399亿元资金。如果各城市采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%，意即最高还有39.9亿元的补助。

如果再加上2015年和2016年公布的25个试点城市地下综合管廊建设的261亿元中央财政补贴，为解决“城市看海”问题，仅中央财政在试点海绵城市和城市地下管廊的总投入将达到660亿元以上规模。

但中央的钱并不是好拿的。不管是海绵城市还是综合管廊建设都规定，有关部委将定期组织绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励;评价结果差的，扣回中央财政补助资金。

在当前地方财政收入增速放缓的情况下，PPP运作模式也被中央政府所鼓励，“对采用PPP模式达到一定比例的，按上述补助基数奖励10%。”

据了解，金融机构也参与到这了个领域。中冶集团与邮储银行共同设立了总规模1000亿的城市综合管廊产业基金，该基金今年计划在近20个地市实施投资，拉动项目总投资超700亿元。

全国社会保障基金理事会同中国交建也共同发起成立了规模150亿元的“中交建壹期基金”来投向包括海绵城市在内的基础建设的PPP项目。

陈年欠账和统一规划难题待解

武汉也是国家2015年确定的首批16个海绵城市试点之一，按照中央财政对海绵城市建设试点的专项资金补助，武汉三年内每年将获得5亿元补助。

此外，武汉市财政每年至少安排资金4亿元，示范区所在地政府各自安排资金每年不少于1亿元，专项用于海绵城市建设试点工作。市、区财政以政府购买服务方式，偿还平台公司的贷款本金与利息。同时，武汉市城建、园林和林业部门在安排城建计划时，向示范区倾斜，支持其道路、园林绿地海绵性改造工作。

在被确立为海绵城市试点后，武汉市水务局发布了《武汉市海绵城市建设试点工作实施方案》。根据该方案，武汉在青山和四新两个示范区开展试点工作，计划三年投资162.9亿元，实施项目455个。计划到2017年，两大示范区内涝防治标准提高到20年一遇。

按照这一方案的要求，至2017年末，武汉争取实现城市雨水管理达到国内先进水平。青山示范区年径流总量控制率不低于70%，四新示范区年径流总量控制率不低于80%;年径流污染控制率不低于50%。

甚至在更早之前的2013年，武汉就宣布启动《武汉市中心城区排水设施建设三年攻坚行动计划》，拟投资129.85亿元改造、完善市内排水系统。

既然已经投入巨大，为何今夏，武汉市民依然无奈“看海”?原本被寄予厚望的海绵城市建设，为何遭遇了尴尬?

今夏武汉城市的内涝，除了降雨过于集中等客观原因，城市排水系统本身建设标准偏低是造成此次内涝的原因之一。

武汉发生内涝有其特殊性，不可与其他城市一概而论。武汉本身地势较低，水系丰富，地下水位高，其发生内涝的原因更多的是流域上下的协调问题没有得到妥善解决。

新开发城区规划科学性不够、标准不高，排涝工程项目进展滞后，应对罕见大暴雨的准备不足、应急处置能力不足;老城区旧城改造地上地下不配套等方面都是重要原因。

城区的迅速扩张侵占了大量的湖泊，导致城市蓄水能力下降和洪水下泄通道减少。建在这些低洼处的城市社区往往成为城市内涝的最大受害者。

中国在今年出台的《长三角城市群发展规划》在谈及“突出矛盾”时就指出，粗放式、无节制的过度开发，新城新区、开发区和工业园区占地过大，导致基本农田和绿色生态空间减少过快过多，严重影响到区域国土空间的整体结构和利用效率;湿地破坏严重，生态系统功能退化，环境质量趋于恶化等。

海绵城市建设绝非一朝一夕之功

由此可见，海绵城市的理念无疑是先进的，符合当前时代的潮流。但海绵城市的建设绝非一朝一夕之功，不仅涉及补齐之前的短板，更需要统筹规划合理安排。

海绵城市建设本身只能一定程度上缓解城市内涝，不能期待这项工程能彻底解决城市内涝。其次，海绵城市建设目前仍然处在一个探索学习的过程中：在国内普遍缺乏建设经验的前提下，建设理念还需要转变与完善;同时，技术层面的学习与掌握也需要时间，不能期望‘一阵风’、‘运动式’解决问题。对政府和民众而言，都不应低估这项工作的艰巨性与持久性。

值得注意的是，海绵城市建设是一项系统工程，具体工作千头万绪，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”尤为重要。

要做好城市规划，尽可能避免在蓄滞洪区和地质灾害易发区进行大规模的城市建设，坚决杜绝填湖造地，维护湖泊蓄滞洪区调洪蓄洪功能;要全市一盘棋的做好城市防洪排涝规划，通过地下综合管廊建设逐步提高防洪排涝标准。

同时，对于已建设的城市，要因地制宜的实施海绵型城市建设，在城市周边建设森林公园，在小区等地方大规模实施绿地建设，在公园等地势相对较低的地方建设蓄水池，增强雨水的收集和下渗。

给市民带来惊喜的三亚海绵城市建设成果也可以为今后的城市建设带来借鉴和启发。三亚是第一批海绵城市建设试点。2015年该市启动了‘海绵城市’建设，采用透水混凝土、透水砖和积水模块等海绵化材料对凤凰路、迎宾路、榆亚路三条主干道升级改造，在地下埋设了蓄水模块。在蓄水模块建成后，雨水通过地砖渗透和植草沟引流到地下蓄水池。蓄水模块埋在地底下，长度是26米，设计蓄水吨位是167吨，主要是用来收集雨水，用来绿化灌溉。

除此之外，三亚还建成了该市最大的“海绵公园”——东岸湿地公园。在8月20日的强降水过程中，该公园发挥了湿地特有的蓄水调解功能，蓄水近一万立方米。