PPP项目前期融资操作指南

PPP项目前期融资操作指南
 

政府和社会资本合作（PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS）形成于国外的公共投资项目公私合营模式，按照目前国务院发展和改革委员会、财政部各自职权分别主导，前者主管政府投资项目立项审批（固定资产投资），后者主管政府投资项目预算审批。

《国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]第2724号）[1]规定，项目操作模式选择限于经营性项目（具有明确的收费基础，且经营收费能完全覆盖投资成本的项目，常见形式建设-运营-移交即BOT、建设-拥有-运营-移交即BOOT）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，常见形式建设-运营-移交即BOT、建设-拥有-运营即BOO）、非经营性项目（缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目，常见形式建设-拥有-运营即BOO）。

《国务院办公厅转发财政部、发展改革委员会、人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式知道意见的通知>》[2]（国办发[2015]第42号）规定，公共服务领域包含能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域。实现政企与政事分开目标。开展财政承受能力论证、统筹评估和控制项目财政支付。完善公共服务价格调整机制，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则实施过程管理。

在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[3]执行。对适用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定选择社会资本。

《财政部<关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知>》（财金[2014]第113号）[4]的规定，PPP项目包括识别、准备、采购、执行、移交环节。

（一）识别阶段：要求投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式；

（二）准备阶段：要求编制项目实施方案，其内容包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作的方式、交易结构、合同体系、监管构架、采购方式选择；

（三）采购阶段：要求项目至少有三家以上社会资本通过资格预审，实施机构可以继续开展采购文件准备工作，不足前述条件则重新组织资格预审，通过第二次资格预审仍然不足三家以上社会资本，可以依法调整采购方式；

（四）执行阶段：要求社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目融资由社会资本或项目公司负责，未按照项目合同约定完成融资，政府可提取履约保函直至终止项目合同，因系统性金融风险或不抗力的，可协商修订项目合同相关融资条款。其他阶段属于本指南除外的事项，因故不予以列举。

鉴于PPP项目前期（识别、准备、采购）由政府采购的咨询机构提供服务，本指南不对此部分内容予以编写，直接围绕政府融资需求与社会资本（泛基金资本投资者）投资需求的合规事项进行编写，为政府提供咨询机构包含综合中介机构与专业中介结构（律所、会计事务所、评估机构），均通过统一政府采购招标形式形成，短期内前海瑞骋法律顾问（深圳）有限公司不可能提供综合、专业的中介机构服务，目标服务对象为地方政府PPP产业引导基金的引入、设立，项目公司的融资及置入过程的咨询服务（招投标、工程技术咨询、法律、财税、运营、融资）。

为了准确掌握地方政府引导产业基金发起、募集需求，有序合法合规开展PPP项目的前期投资机构的引荐工作，为更直接实现地方政府引导产业基金发起、募集的咨询服务销售目标，有序衔接项目公司的商业咨询服务的提供，由前海瑞骋法律顾问（深圳）有限公司PPP产业研究课题组根据国务院部委规章、地方政府规章规定进行汇编，并归纳以往同类项目交易的经验，更好的辅导和指引PPP项目融资合规工作开展，特编制本指南，适用于前期操作合规部分，但是本指南不适用商务技术部分的指南。

一、政府设立PPP产业引导投资基金的合规构架

（一）《国务院关于<加强地方政府性债务管理的意见>》（国发[2014]第43号）、《财政部关于<对地方政府债务实行限额管理的实施意见>》（财预[2016]第255号）

该《意见》明确指出赋予地方政府适度举债融资权限、坚决制止地方政府违法违规举债，政企区分责任，政府不得利用企业举债，控制债务规模，统一实行“借、用、还”机制，防范地方政府债务风险。

加快建立规范的地方政府举债融资机制，不影响在建公共服务领域建设项目，提高公共服务供给能力，推广使用政府和社会资本合作模式。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者长期稳定收益。对采取政府和社会资本合作的项目可在银行贷款、企业债券、项目收益债、资产证券化等市场化举债，但是，政府不承担项目公司偿债责任。

根据国家审计署于2013年12月30日公告的《全国政府性债务审计结果》披露的债务数据显示，截止2013年6月30日，中央部委、地方政府的政府性债务规模为人民币2,066,988.65亿元。

根据全国人民代表大会常务委员会2015年第5号公报第《<国务院提请地方政府债务限额的议案>的说明》指出，经清理核查，2014年末全国地方政府债务余额为人民币15.4万亿元，另外，地方政府或有债务可能承担救助责任债务为人民币8.6万亿元。2015年度地方政府债务限额为16万亿元。

（二）《财政部关于<政府投资基金暂行管理办法>》（财预[2015]第210号）

规范并指导各地方政府政府投资基金的发起、资金募集、认缴、基金管理、收益保障、政府履约诚信、终止清算。

从设立批准权限、子基金数量规模的限制、组织形式进行了规范，重点对基金经营行为关键性事项予以限制，如不得提供融资担保以外的担保、抵押、委托贷款，不得投资二级市场股票、期货、房地产等。

在风险承担方面严格控制治理结构规则，以有限责任为前提，基金组织形式排出了普通合伙形式，禁止无限连带责任的法律责任类型。禁止地方政府为了吸引社会资本引入采取保底、损益豁免的加重政府债务风险的情形。

在退出规则方面规范了两类退出，第一种为期满退出，属于一般退出规则，第二种为附条件退出，属于特别退出规则，如投资方案确认超过一年未完成设立手续、出资拨付后一年以上未开展投资业务、基金投资领域和方向不符合政策目标以及未依约投资的。

（三）地方省级政府制定PPP产业引导投资基金的配套文件

按照国务院就地方政府债务规模控制的部署，赋予地方政府适度举债，禁止地方政府违法违规举债，公共服务领域的建设项目继续推进，推广政府和社会资本合作模式（PPP模式），规范和限制地方政府发债，无收益的公共项目可以发行一般债，偿债纳入预算管理，有收益的公共项目可以发行专项债，其收益资金用于偿债支出，一并纳入预算管理。

目前地方省级政府已公布配套的规章、规范性文件包括江苏、山东、河南、四川、云南，其他地方省级政府尚未公布。按照已公布的配套文件来看，地方政府主导基金发起、政府出资占总规模为10%、收益分配采取优先级与劣后级，优先保障PPP产业引导基金的社会资本出资人的收益，均提出收益率的确定区间、固定收益与浮动收益、不足部分的弥补来源。

第二部分 项目融资融券

鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据。

根据《国家发展改革委员会办公厅关于<充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知>》（发改办财金[2015]第1327号）要求科学设置企业债券发行条件，城投类企业和一般生产经营类企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至65%和75%；主体评级为AA+则相应资产负债率要求放宽至70%和80%；主体评级为AAA则相应资产负债率要求进一步放宽至75%和85%。符合条件的企业发行债券，可以按照净利润和归属于母公司股东净利润孰高者测算净利润指标。将债券募集资金占项目总投资比例放宽至不超过70%。

发行企业债券、中期票据等余额不超过本地区上年度GDP8%的预警线提高至12%。

（一）地方政府融资平台公司存量项目的迁移与改造

在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化领域，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，鼓励社会资本参与[5]。

根据《国务院关于<加强地方政府性债务管理的意见>》（国发[2014]第43号）规定，要进一步限制地方政府债务规模，防范与化解风险，要求积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本营运和改造，在征得债权人同意前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府债务压力，释放资金用于重点民生项目建设。

存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资源流失和贱卖。

（二）项目用地与财税支持

多种方式保障项目用地供给，对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地支持PPP项目，划拨土地不得改变用途。竣工后的项目经批准可抵押融资，用地性质不变。不符合划拨用地目录的，以租赁方式取得土地使用权，租金收入纳入政府基金预算管理。以作价出资或入股方式取得土地使用权，应以市县级人民政府作为出资人，经同级人民政府批准后实施[7]。

中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，以解决政府和社会资本合作项目的融资可获得性。通过以奖代补措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。

2015年4月21日，《财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会关于<运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知>》（财综[2015]第15号），截止目前唯一部委规范性文件确认税费政策的适用“对公共租赁住房建设按照国家现行有关规定免收各项行政事业性收费和政府性基金；落实现行有关公共租赁住房购建和营运管理税收优惠”。

（三）银行间债券市场发行资产支持票据

根据《中国人民银行关于<银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法>》（中国人民银行令[2008]第1号）、《中国银行间市场交易商协会关于<银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引>》（[2012]第14号）及《中国人民银行<信用评级管理指导意见>》（银发[2006]第95号）规定，资产支持票据即：在银行间债券市场发行（发行应在中国银行间市场交易商协会注册，登记、托管、结算应在中央国债登记结算有限责任公司运作）、由基础资产所产生的现金流作为还款来源、期限内还本付息的债务融资工具。基础资产应当符合：权属明确且能够产生可预测现金流的财产、财产权利或财产和财产权利的组合，但是，不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制。

在银行间债券市场发行的资产支持票据承销机构为金融机构。应当获得境内注册且具有债券评级机构进行信用评级，采取公开发行资产支持票据的应当聘请两家具有评级资格的评级机构进行评级[8]。发行利率、价格、费率以市场化确定。监督方式为中央国债登记结算有限责任公司对登记、托管、结算的日常监测，每月汇总发行、登记、托管、结算、兑付等数据向中国银行间市场交易商协会进行报送。短期融资融券适用前述规则。

（四）在证券场内市场发行交易的公司债券

根据《国家发展改革委员会办公厅关于<充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知>》（发改办财金[2015]第1327号）、《中国证券监督管理委员会关于<公司债券发行与交易管理办法>》（证监会令第113号）规定，依照法定程序发行、约定期限内还本付息的有价证券。发行可公开或非公开形式。

发行公司债券资信状况准入条件：近三年无债务违约或者迟延支付本息的事实、近三个会计年度实现的年均可分配利润不少于债券一年利息的1.5倍、信用评级达到AAA级，不符合前述条件仅能面向合格投资者[9]。

（五）在证券场外市场发行资产支持证券化

根据《中国证券监督管理委员会关于<证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定>》（证监会公告[2014]第49号）[10]规定，资产证券化即：以基础资产[11]所产生的现金流为偿付来源，通过结构化等方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券。

基础债权为债权的，发行资产支持证券化前应当依照法律规定将债权转让事项通知债务人。基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制，但是，通过专项计划相关安排，在原始权益人向专项计划转移基础资产时能够解除相关担保负担的除外。

资产支持证券应当面向合格投资者发行，发行对象不得超过200人，合格投资者应当符合《私募投资基金监督管理暂行办法》的条件[12]。专项计划可以通过内部或外部信用增级方式提升资产支持证券信用等级，对资产支持证券进行评级的，应当取得中国证监会核准的证券市场资信评级资格的机构进行初始评级和跟踪评级。

资产支持证券可以再证券交易所、全国中小企业股份转让系统、机构间私募产品报价与服务系统、证券公司柜台市场进行挂牌、转让。

​第三部分 项目奖励补贴

《国务院办公厅转发<财政部、发展改革委员会、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式知道意见的通知>》（国办发[2015]第42号）规定，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，逐步将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价，纳入年度预算、中长期财政规划。

《财政部关于<实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知>》（财金[2015]第158号）规定，以奖代补政策针对中央财政PPP示范项目、融资平台公司存量公共服务项目转型PPP项目，化解地方政府存量债务。主要用于支出项目前期费用补助、运营补贴。