“国自委”成立，国土部、环保部、林业部等部委权利或将被调整

“国自委”成立，国土部、环保部、林业部等部委权利或将被调整

在十九大报告中，有关“美丽中国建设”、“绿水青山就是金山银山”一直都是非常关注和重视的政策方向。这次十九大将决策层讨论多年的自然资源和自然生态监管统一问题终于解决了。在十九大报告中，已经明确提出，“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，这意味着，国土空间管制和生态保护将统一管理，形成自然资源和生态保护的“国自委”。

“国自委”的提法，在相关部委中引起了不小的“骚动”。环保、林业等部门相关官员表示，估计机构改革的动作在明年全国两会后将有所眉目。目前尚未可知在“国自委”的体制机制上将做如何具体安排，但可以预见的是，这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力，将资源管理和生态环境保护的职能进一步集中起来，形成一个打破部门分割、地域分割、权责割裂的统一管理机构，提高和改善环境资源保护的效率。

资源和环境一起管更合理

十九大报告提出“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。

“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”是非常值得关注和重视的一个动向。“资源与环境的统一管理符合自然规律，在理论上更站得住脚。”李志青分析，资源利用与环境保护在经济学领域同属于“环境与自然资源经济学”的分支学科，为什么这两个看起来有很大差异的范畴会被纳入一个分支学科里？主要原因在于，资源利用问题中往往会包含环境问题，譬如煤炭利用产生的大气污染物的排放，重金属利用中产生的固体废弃物问题等。

李志青说，资源利用是人类生产消费的“输入环节”，而环境问题则是生产消费的“输出环节”，这两者间存内在联系，输入得多，输出得也就更多。除此之外，资源利用和环境保护都有一个跨代的负外部性（外部成本）问题，关涉到我们对于贴现率的设定。这些因素都意味着，要想真正实现人与自然的和谐共处，就要从源头开始提高资源的利用效率，并在末端尽可能减少排放。

李志青说，以往将自然资源与生态环境分而治之，这一点在中外都是如此，譬如美国的内政部对其联邦土地、森林等具有管理职能，而环境保护则由环保署负责，“如此安排的一个前提是，两个部门都能够各行其是，按照福利最大化的原则来确定相应的制度体系。”

李志青说，我国目前在资源管理和生态环境保护上的权力分配更为分散，至少有国土资源部、水利部、林业局、海洋局、环保部等部委有着相应的职能。这意味着，这些部门完全有可能在资源管理和环境保护的技术标准上、制度安排上、工作节奏上不尽一致，产生重叠、抵触和多头的弊病，从而无法发挥出每个部门各自的最大效用。

破解“一条河几个部门管”

目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸（工信）、国土等部门。

职能交叉造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。大气污染、水污染、土壤污染，这三类污染物被列为环保部污染防治的重点。但实际上，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责。

环境保护部原部长周生贤2013年曾说：“我们的环保工作涉及的部门很多，许多职能出现交叉重叠。”

在环保界有一句话：“一条河几个部门，水利管水，环保管岸。水利上不了岸，环保下不了水。”

“横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监管乏力，执行约束不足。”常纪文总结说。

常纪文表示，中央关于生态文明体制改革的思路一直是很明确的，措施部署是前后衔接和稳定发展的。

例如，中共中央、国务院2015年印发《生态文明体制改革总体方案》，在健全国家自然资源资产管理体制方面，提出“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。

常纪文介绍，在国家统一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已经开展了自然资源资产统一监管和生态环境保护统一监管的试点。

他认为，在统一行使职责的体制建立过程中，有关部门的职责如果能够独立剥离的，应当予以剥离，合并到统一监管的部门；如果不能独立剥离的，则可按照“一岗双责”的要求予以保留，分工负责。只有这样，才能促进行政监管的社会性与生态系统的自然性契合。

按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，中科院可持续发展战略研究组此前曾提出的一套方案是：梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中并组建自然资源资产管理委员会；把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来，组建自然资源与生态保护部，统筹自然资源和生态保护监管；把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

美丽中国需要更高顶层设计

人民群众日益增长的美好生活需求之一，正是对于美丽中国、美丽家园的美好愿望。迈进新时代，生态已经成为人民生活中不可或缺的关键一环。十九大报告提出的硬措施、严要求，为“美丽中国”建设提供了强有力的制度保障。

比如，产权问题是国有自然资源资产管理和自然生态监管的核心。李志青说，十九大报告明确，国有自然资源资产管理和自然生态监管机构监管的对象是“国有”的自然资源资产和自然生态环境，并明确“国有”的本质是“全民所有”，这一点非常关键，“解决和梳理好产权问题，也就解决了大半的资源和环境问题。”

李志青说，在理论上，自然资产的“全民所有”恰恰是我们国家的一种制度优势，代表全民行使产权权利的各级政府理应从资源利用和环境优化的双重福利效应来开展相应决策。

北京市环境保护监测中心大气室主任李云婷认为，这样的顶层设计有利于整合机构职能，形成监管合力。充分体现了十九大报告提出的“保护生态环境作出我们这代人的努力”的决心和智慧。

“将‘美丽’二字写入社会主义现代化强国的目标，意味着从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史维度推进生态文明建设，彰显了我们党的远见卓识和使命担当。”十九大代表、陕西省发改委主任方玮峰说。