习近平主持会议讨论矿业权出让制度和矿产资源税费改革

习近平主持会议讨论矿业权出让制度和矿产资源税费改革
 

2016年12月30日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第31次会议。会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》以及其他领域改革意见或方案。

会议强调，完善矿业权出让制度是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障，要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心，理顺矿产资源税费体系，合理调节矿产资源收入，建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。

《矿产资源资产资本理论与实践》（张洪涛著）关于“矿业权出让制度”和“矿产资源税费体系改革”的部分观点和资料。

一、关于矿业权出让制度

（一）矿业权出让的概念及出让的5种方式

矿业权出让是矿业权登记管理机关以竞争方式，批准登记，并做出行政许可决定，办理勘查或采矿许可证。

矿业权出让与转让是两个概念，矿业权转让是民事主体直接依法转移勘查和开采矿产资源，出让则是国家作为唯一的出让者。

矿业权出让的五种方式：

1. 以申请在先、依法登记的方式出让探矿权（高风险类）；

2. 以招标拍卖挂牌方式出让探矿权（低风险类）；

3.不设探矿权，以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权（无风险类）；

4.经批准允许以协议方式出让探矿权和采矿权（政策优先类）；

5.以招标方式出让探矿权和采矿权（特殊技术要求类）。

（二）矿业权出让中政府与市场的作用

政府在矿业权市场中扮演三重角色：矿产资源所有者的特殊民事主体，矿业权市场管理者的行政主体与矿业权投资者的投资主体。

1. 科学合理厘定政府职能

首先，政府作为矿产资源所有者的角色，应切实把握好是出让矿业权，而不是出让矿产资源（矿产资源不能出让）。矿业权出让应当遵循市场经济规律和矿产勘查与开采自然规律，规范矿业权出让方式与出让价格，防止价格扭曲价值。

其次，政府作为矿业权市场管理者，更好的发挥政府作用，对促进矿矿业权市场发展上具有不可或缺的意义。

第三，政府作为国家财政政策制订者和实施者，矿产勘查的财政资助对于承担找矿风险、引导社会资金投入、提高矿产资源保障能力意义重大。但政府不能以权寻租，经营矿业权。

2.更好的发挥政府作用

政府是矿业权出让市场的服务主体。它是矿业权市场的管理者，又是矿业权供给的垄断者。

首先应制定好国家矿产资源发展战略与规划；根据社会经济发展需求及我国矿产资源规划，实行宏观调查，保证矿业权供求总量均衡，促进矿产勘查开采地区与地区、勘查与开发能力、开采与环境保护等重大结构协调和勘查开发生产布局优化；要完善相关法律法规，为矿业权市场提供基础性地质信息公共服务；要制定完善公开透明的市场规划和勘查与开采规范标准，维护矿业权市场秩序，保障公平竞争；要切实维护包括矿产资源国家所有与相关利益主体的合法权益，并加强对集约利用资源与保护生态环境等方面的监管工作；要制定完善相关经济政策，为矿业权市场建设提供必要的经济支持，以推动发挥矿业权市场配置资源决定作用，实现矿产勘查开采效益最大化与效率最优化，并有效防止与减缓勘查开采周期性的波动影响。

3.充分发挥矿业权市场配置资源的决定性作用

要充分发挥矿业权价格（看不见的手）对矿业权市场的自发调节作用，使矿业权出让价格与目的相协调，与供求机制和竞争机制相适应的形成机制，按照不同的出让方式，依法出让给矿业权人。

矿业权出让市场虽然是垄断市场，但它是国家垄断市场。由国家作为唯一的出让者，完全控制者矿业权出让价格（不是矿产资源价格）、出让方式与供给数量；完全可以通过政府调控，消除社会上一般垄断市场的价格大大高于其边际成本，获取垄断者利益，而侵占购买者权益，直至付出社会代价等弊端；完全有能力保持其理性的出让价格与市场供求总量相对均衡，实现较合意的市场运行结果。

（三）关于进一步规范和完善矿业权出让方式并法制化的建议

1. 借鉴国土资发[2006]12号文件，使其修改完善上升为国家法规层面为规范矿业权出让方式提供法律依据。

主要是调整细化《矿产勘查开采分类目录》。首先，除沉积变质型和沉积型铁矿外，其他成因类型铁矿由〈目录〉第二类矿产调整为第一类矿产；其次，将建筑和道路用玄武岩、辉绿岩等部分勘查风险很低的矿种，由第二类调整为第三类矿产；再次，将表述较为笼统的规定加以细化；第四，根据矿产在区域上的不均衡性和相对集中的特点，引入“地质勘查风险系数”管理方式。及时对出让探矿权的风险状况进行明示，使探矿权人更好地享有所申请探矿权的风险程度信息。

2.应明确规定实行申请在先，按规定缴纳使用费，是探矿权出让的主要方式。

应首先解决一个认识问题，即出始探矿权实行申请在先，批准登记，按规定缴纳探矿权使用费，是市场竞争、有偿取得矿业权一种重要方式。因为，它体现了时间竞争理念，同样是市场竞争。

事实上，征收范围在逐步扩大，按2000年国土资源部颁布的（《矿业权出让转让管理暂行规定》 “出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。”

现在，矿业权价款已经作为矿产资源有偿取得、有偿使用的主要手段，凡矿业杈出让都要交纳价款，实际上价款已经作为所有者征收的权益收益的一部分。因而，价款的出现是我国计划经济体制下，国家对矿产勘查长期持续投入的结果，也是我国矿业税费制度不完善的主要表现，价款的评估还将长期成为我国矿业权评估的主要内容。矿业权价款制度和招拍挂制度的设立，可以促进我国矿业权出让的公开、公平取得，减少幕后交易，但也会因为制度的不完善产生一些矛盾，如~查信息不对称，盲目竞价，以及竞得的矿业权并没有优先权，还得受其他部门或地方政府的限制而不能开发。矿业权价款制度的出现，也是我国矿业权初始资本化的一种形式，致使各级政府热衷于加强矿产勘查的投入，成为民事主体，而不是通过权利金分享、生态环境补偿等方式获得利益补偿。

（二）改革矿业税费制度的政策思路

1. 按矿业不同阶段的特点进行矿业税费制度改革

国务院在《2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中特别提到，要形成资源税和矿产资源有偿使用制度改革方案，按照文件要求，煤炭的税费改革是2013年的改革重点，将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金。

从国外的矿业税费制度来看，矿业税费制度不仅仅是资源税和资源补偿费，而应根据矿业的阶段特点而综合设计，形成明确的矿业税费体制，包括矿产资源开发利用的各主要过程，矿业权获得阶段、勘查阶段、建设阶段、生产阶段、销售环节、复垦阶段和闭坑阶段。在矿产勘查阶段，长期的勘查只有投入没有产出，收取的主要是矿区租金、矿权申请登记费等；在矿山建设阶段，需要大量的资本投入，是资本密集型产业，涉及矿山设备的进口关税等；在矿山生产阶段，有了产出，是主要税费的征收阶段，但由于矿山生产时间长，面临价格、政策、社会发展等不确定风险，也为矿山企业提供了多种优惠政策：在矿山关闭阶段，又需要大量资金用于矿山环境的治理恢复等，这时主要提供税费上的优惠政策，通过对生产时的保护成本进行纳税扣除，相关设备用折旧补贴的形式予以抵扣等。在我国，对矿业影响大的还有增值税，矿业增值税的改革相对于资源税改革会对我国矿业产生更大的实际影响力，需要从产业定位的高度来开展更加深入地研究。

2.埋清矿产资源“有偿使用”和矿业权“有偿取得”的关系

研究资源税和矿产资源补偿费改革，不能不研究我国的矿产资源有偿使用制度。国务院近年深化经济体制改革的重点工作中，强调要完善资源税费和矿产资源有偿使用制度改革。将这两项改革放在一起考虑，是对资源税费性质的正确认识。

矿产资源有偿使用，是站在矿产资源所有者的角度，来看待矿产资源所有者利益保障。首先，要搞清楚矿产资源有偿使用与矿业权有偿取得的区别。矿产资源有偿使用制度改革的是，改变计划经济体制下矿产资源被无偿使用的制度。而矿业权有偿取得，是指政府初次矿业权的出让制度之一，因为矿业权出让包括：申请在先方式、招拍挂方式和协议出让方式，并不都是有偿取得。以前有相当长的一段时间，国内对矿业权有偿取得有错误的认识，认为新设的探矿权和采矿权，应全部通过招标、拍卖、挂牌等市场配置手段出让。企业只有通过公开的公平竞争招投标程序，才能取得矿产资源的勘查开采权。以市场化手段配置矿业权，能使国家相关利益得到最好的保障。通过竞争性出价，政府可以获得所有投资者愿意支付的最高额，从而最大化地实现国家的经济利益。一时间，矿业权有偿取得成为政府的重要收入来源，与矿产资源有偿使用湿淆。

其次，要搞清楚矿产资源有偿使用与价款的关系。价款制度从出现以来，其性质一直备受争议，是体现国家投资者的权益？还是体现国家所有者的权益？价款制度是伴随国内矿业权有偿取得而产生的。价款出台之初仅指申请探矿权、采矿权时，对国家出资勘查形成的矿区收取探矿权和采矿权价款，相当补交国家的勘查投资。很快这种认识转到国家作为所有者收益的保障，成为矿产资源有偿使用制度，认为要体现公平，未处置过价款的采矿权仍无偿占有国家资源，因而所有矿业权都要交价款（只有申请在先的探矿权不需交探矿权价款，但转成采矿权后要交采矿权价款）。一下子使价款的计算、征缴变得异常复杂，采矿权人已缴纳探矿权或采矿权价款，若矿山经储量核实或生产勘探新增资源储量的，或重新进行开发利用设计新增可采储量的，或新增共（伴）生矿产资源利用的，新增可采储量需要进行采矿权价款评估和征缴。

事实上，价款这种制度被复杂化了，是把矿业权有偿取得和矿产资源有偿使用混在一起使用的结果。国外把政府矿业权有偿出让获得的收益称为宜啊．矿产资源开采后政府征收的收益称为权利金。这两个阶段征收收益的根据和目的都是不同的，红利可以是对政府勘查先期支出成本的一种经济补偿，也可以是政府保障矿业权持有人的排他性使用权的前期使用费，通常被称为“前期权利金”，也相应可分为竞争性红利和租赁性红利，竞争性招拍挂则是按竞拍结果计算。租赁性红利一般按单位矿区的面积计算，具体计算与矿产资源预期价值和市场状况有关，也就是说矿业公司愿意出多少钱前期租赁矿业权决定了租赁性红利。对于竞争性取得矿业权的矿产，国外认为红利是一种非常有效的调节方式。而权利金是矿产资源所有者分享的矿产资源开发的收益。

最后，我国矿产资源有偿使用制度改革要将资源税、矿产资源补偿费和价款合并考虑。按照新疆油气资源税从价计征，或按照国务院批准的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意处》，将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税项目，都是将资源税性质看成国外的权利金，更不用说矿产资源补偿费和价款了。当然不是说，这三种税费款一定要合并在一起，价款要回归原义，是竞争性的有偿取得方式交纳的，不应纳入有偿使用制度中。而以资源税和矿产资源补偿费调整为权利金，也可以按矿种不同执行一种税，如澳大利亚的对铁和煤停止征收权利金，而征收比例更高的超额收益30%的矿产资源租金税。

3.我国矿业税费改革走向

矿产资源勘查开发面临巨大的风险，同时面临巨额的超额收益,因此各国矿业的平均税赋相对高于其他行业，特别是能源、重要金属等关系国民经济命脉的矿产。矿业的这些特点，使矿业面临的税费制度趋于复杂，既要保证国家对矿产资源利益的分享，又要保持矿业企业的充分活力。除了普通的税费外，还有针对矿业设计特定的专门税费，如权利金、能源采掘税、资源特许权使用税等，以及出台专门的鼓励政策，包括前期勘查成本资本化、矿山建设成本的结转处理，加快回收成本等。

十八届三中全会提出要加快资源税改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。这里的自然生态空间，是指自然资源和环境赋存和影响的空间，是从空间规划体系的角度，将自然资源与自然环境纳入同一体系，反映其资源承载力和环境承载力两方面的功能。不仅仅是以前的水资源、森林资源、草原资源、矿产资源等，而且是水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然存在的生态空间。因此，应逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，使用、污染、破坏这些自然生态空间者要付费，并通过资源税的形式征收。中央开展资源税改革也是通过税收手段保护和合理开发利用自然资源和环境，并通过资源税改革影响资源市场价格的形成，节约利用自然资源。

各娄自然咨源的自然星些不同，有的是不可再生的、可耗竭的，有的可再生，开发利用方式不同，有的是高风险高收益，有的是低风险低收益，所以资源税的征收标准针对不同的自然资源也不应是统一的。

另一方面，资源税并不是资源有使用制度和生态补偿制度中唯一可行的手段，不可能用资源税作为解决资源价格和相关的财税问题的唯一手段。对于矿产资源同样如此，矿产资源的资源税改革不应仅仅是由从量计征改为从价计征这样简单。

从煤炭领域的试点来看，2013年11月，国务院办公厅发布《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发[2013]104号），提出清理整顿涉煤收费基金，加快推进煤炭资源税从价计征改革，减轻煤炭企业涉煤税费负担。由从量计征改为从价计征，是将资源税计征依据由开发环节转为销售环节,按照1994年1月1日起施行的《资源税暂行条例》，煤炭的税率设定为0.3～5元／吨，2011年11月该条例修改，调整为8～20元／吨,其它煤炭仍维持0.3～5元／吨。按照试点方案，改革后将按照销售收入的2%至5%计征，取消吨煤附加的各种税费基金名目，只是将原来的各类附加的地方收费名目归并到一种税种下，并不涉及资源补偿费、价款等资源所得者、投资者收益的保障问题。

因此，当前的资源税改革并不能反映矿产资源税费体制机制改革的全部。

改革我国现行的矿业税费制度，应做到科学性、经济性和公开性，简化而明确。科学性是符合矿产资源的地质规律，符合矿产资源开发利用的市场经济规律；经济性则是征收成本经济，公开性是中央政府和地方收取的矿业税费都应是公开透明。

未来的矿业税费制度，应改革建立一套明确的政府行政管理者身份和资源所有者身份的分矿种、分阶段的“税、费、利、金”制度或称“税、费、款、金”制度。这里“税”仅指企业一般税，取消针对矿产的资源税，这部分进入“金”（权利金）中；“费”仅指相关的行政成本费，包括矿区土地使用租金，取消矿产资源补偿费，以及各级政府的各种费，这部分也进入“金”（权利金）中。“利”是红利，将现在价款制度深化改革成红利制度，“利”是国家前期勘查投入的回报，“金”是国家所有者的必然收入。这一体制将使我国的矿业税费性质明确，责任明确，名正则言顺。

“税、费、利、金”制度要分矿种和分阶段。不同的矿种，其“税、费、款、金”不同，主要针对一些经济影响力大的矿种，如煤、石油、铁等矿种，一般的砂石粘土矿则要简化。对勘查阶段和开采阶段也要踢确“税、费、利、金”的收取制度。在勘查阶段一般收取的费，到开采阶段才能有“税、赞、利、金”的收取。

（三）《矿产资源法》相关内容的修改建议

1. 权利金

国家矿产资源所有者收益是通过收取一定的出让对价实现的，但是出让对价并不能以政府税费的方式来实现。因为出让对价与税费，在征收主体和性质上都存在差异，前者是国家以矿产资源所有者的身份收取的出让收益，是一种民事行为；后者则是政府以矿业管理者身份征收的管理成本，是一种行政行为。从国际通行的做法来看，一般矿产资源所有者是通过收取权利金的方式来实现其收益权，因此新《矿产资源法》也不妨沿用国际惯例，将国家出让矿产资源所有权的收益称为权利金，规定国家出让矿产资源的储量应当向买受人收取一定数额和比例的权利金。

权利金的计算方式，不同国家不尽相同，但基本分为三种方式，即从量计征、从价计征和从收益计征，三种计征方式各有利弊。但这三种方式都存在相同的严重弊端，就是计征基数都是采挖出的矿产品，而不是矿产资源储量。理论上讲，权利金以储量计征更为妥当，因为从开采实际来看，以储量收取而非产量收取，更能调动采矿权人恕尽一切办法尽量采尽所有储量资源防止资源浪费的积极性，相反，以产量收取则采矿权人追求的不再是资源全部储量的回采率，而是单位产量中的利润，那么采厚弃薄、采富弃贫、采易弃难、减少设备投入等现象将不可避免。权利金按储量一次性确定，根据市场变化按比例缴纳，既可以一次性交纳也可以先交纳一部分，剩余的分期分批交纳。但实际操作中，由于大多数金属矿产储量难于准确计量，从储量计征在技术上存在较大困难。例如，目前有些矿山储量表中的量不足该矿山开采2～3年，却能长期维系下去一二十年甚至更长。因此，建议权利金的征收可同时采用从量和从价计征方法计征，从高收取，并使之与开采“三率”挂钩，从而达到保护资源的目标。

另外，权利金的收取还应当体现不同矿种的级差收益差别，根据矿产资源分类管理的原则，不同矿种的权利金单位计收额应当有所差别。

因此，建议《矿产资源法》修改中引入权利金，用于实现国家出让矿产资源的收益，并在收取方式上分不同矿种按储量收取。

2．税费

税费址政府为了维持其运转以及为社会提供公共服务和调节分配关系，对个人和法人强制和无偿征收实物或货币的总称。这里所涉及的税费仅包括矿山企业区别于其他类型企业需要缴纳的税费，历得税、增值税、关税等一般企业都需要上缴的税费虽不是这里论述的重点。但需要指出的是，资源性企业上缴的税费，要从矿业产业定位及产业特殊性的角度来设置资源性企业的相关税费。从目前政府向矿山企业征收的各种税费来看，主要存在两方面的问题：一方面，是国家所有者收益与政府管理税费不分，另一方面，是各种税费名目繁多，重复征收现象严重，矿山企业税费压力过重，尤其是煤炭等重要资源，各级地方政府都在设立各种不合理税费瓜分企业利润。因此，我国矿业税费制度应当重新设计，合理保障中央政府、地方政府、矿山企业、矿区群众等多方利益。

建议新《矿产资源法》在税费方面做如下修改：第一，明确将国家所有者收益与政府管理税费分开来。前者用权利金和红利来实现，将现行资源补偿费和资源税，以及价款等合并；后者用各类行政费来体现，如可继续保留探矿权、采矿权作为行政许可权的税费征收制度，但税费征收标准要根据目前的市场实际情况做出调整，继续保留土地使用费、水资源税等其他矿山企业应当缴纳的必要税费种类；第三，加强服务型政府建设，为矿山企业和投资者提供各种公共服务平台和信息平台，相应地也要在提供各种服务的同时收取一定的税费；第四，建立更加健全合理的生态环境保护和恢复治理机制，在营矿山由企业承担污染和生态保护，向政府交纳保障金，已闭坑矿山宜采用多种措施进行治理和修复。

（四）关于矿业税费制度改革的结论

矿业税费是矿产资源国家所有者权益的体现，是国家财政收入的来源之一，也是矿产资源资产、资本的市场价值的反映，还是调节矿产资源资产、资本流转的重要手段之一。不同的国家实行不同的税费制度。国际上，大多数国家把国家矿业税费叫作“权利金”（租金），是使用某项资产向资产所有者交纳的使用费。我国的矿产资源属于国家所有，由此“权利金”（矿业税费）应交给国家。但是只有矿产进入开发阶段、有了收益回报才能征收“权利金”。

我国的矿业税费不叫“权利金”，而是分别征收资源税、矿产资源补偿费、矿业权价款等三类。我国的资源税从1984年10月开征，从量或从价计征。我国的矿产资源补偿费从1994年4月开征，以矿产品销售收入从价计征。我国的矿业权价款始于1998年《矿产资源法》修订版的配套文件，规定“在申请探矿权、采矿权时，对国家出资勘查形成的矿区收取探矿权和采矿权价款”，成为所有者收益的一部分。

我国的资源税涉嫌重复计税，矿产资源补偿费在性质上类似于国外的“权利金”，而价款则是初始矿业权资本化的产物。虽然矿业权价款、招拍挂制度可以促进我国矿业权市场的公开、透明，但是各级政府往往熟衷于经营矿业，分享不到名正言顺的“权利金”而成为民事主体，政府角色发生错位。

国务院《2013年深化经济体制改革重点工作》特别指出， “要形成资源税费和矿产资源有偿使用制度改革方案”。十八届三中全会提出：“要加快资源税改革；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”因此，我国的矿业税费制度应当科学、经济、公开、简化、明确，名正言顺，职责分明。笔者提出与国际接轨、合理合法的顶层设计，将资源税、矿产资源补偿费和价款进行综合考量，明确提出将资源税和矿产资源补偿费统一归并为“权利金”，而价款则回归原义，纳入红利全民共享。改革的目的不是政府增加收入，而是有利于资源配置过程中市场起决定性作用，有利于资源评价、资源保护、资源开发利用的科学管控。特别需要指出的是，国家矿业税费制度改革，还必须充分反映其资源承载力和环境承载力功能，全面评估资源合理利用和环境保护等因素，并计入资源市场价格体系，逐步将矿业税费覆盖到占用的自然、生态空间，通过税费的形式遏制使用、污染、破坏自然生态空间。