《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》系列解读

《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》系列解读

 

2月18日，经国务院同意，国家发展改革委等部门印发《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》）。《若干政策》深入贯彻落实中央经济工作会议精神，坚持稳字当头、稳中求进，进一步夯实了工业平稳运行的政策基础。在《若干政策》发布后，发改委又连续发文对政策的相关内容进行了系列解读，中国砂石协会新媒体中心对相关报道进行了综合整理，内容如下：

提振工业经济再出新举措 五方面“组合拳”助力工业稳增

工业经济在稳定经济大盘中发挥着“压舱石”作用，促进工业经济平稳增长，是确保全年宏观经济稳定运行的重要抓手。当前工业经济稳定恢复态势仍不牢固，受错综复杂的国内外环境影响，工业平稳运行仍然面临一定压力。2月18日，经国务院同意，国家发展改革委等部门印发《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》）。《若干政策》深入贯彻落实中央经济工作会议精神，坚持稳字当头、稳中求进，围绕财政税费、金融信贷、保供稳价、投资和外贸外资、用地用能和环境等5个方面打出工业稳增长“组合拳”“连环招”，进一步夯实了工业平稳运行的政策基础。从《若干政策》整个内容看，突出体现了“五个注重”。

注重政策导向的连续性、稳定性。确保工业政策的连续性、稳定性，对于稳定市场主体预期、更好发挥政策效力具有关键作用。为进一步提振工业经济，有效对冲需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，一大批具体举措在2020年、2021年陆续出台，各类政策有效衔接、相互呼应，形成推动工业高质量发展的政策合力。《若干政策》中的18条具体政策，一方面是对原有政策的细化再落实，另一方面是在稳中求进工作总基调下针对工业运行领域出现的新情况采取的针对性措施。例如，在用能方面，《若干政策》提出“落实好新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制政策”，就是用能科学考核的具体贯彻落实。在减税降费方面，《若干政策》提出“延长阶段性税费缓缴政策，将2021年四季度实施的制造业中小微企业延缓缴纳部分税费政策，延续实施6个月”。

注重政策实施的系统性、协调性。坚持用系统观念促进工业平稳运行，是做好工业经济工作的重要方法论。振作工业经济是一项系统工程，加工生产、原料供应、要素支持、市场渠道等多个环节环环相扣，共同搭建了工业经济循环的框架。畅通工业经济循环，每一个环节都要有相应政策做保障。《若干政策》18条政策举措中，提出“加大中小微企业设备器具税前扣除力度”，就是为了鼓励企业购置新设备、扩大再生产；提出“支持企业投资开发铁矿、铜矿等国内具备资源条件、符合生态环境保护要求的矿产开发项目”，归根到底还是为了确保工业原料稳定供应；强调“2022年推动大型国有银行优化经济资本分配，向制造业企业倾斜”，目的是进一步引导金融系统加大对实体经济的资金要素支持力度；还有若干涉及外贸领域的相关政策，比如，“加大对传统外贸企业、跨境电商和物流企业等建设和使用海外仓的金融支持”，也有助于加快形成内外联通的供给-需求转化机制，为工业产品提供多元化的市场渠道。需要特别指出的是，国际物流是工业循环的“毛细血管”，此次政策加大了对畅通国际物流的支持力度，引导各地方、进出口商协会组织中小微外贸企业与航运企业进行直客对接等，将有效保障出口运力，进一步缓解国际运力紧张的局面。

注重政策操作的精准性、差异性。工业领域市场主体众多，发展水平不同，政策诉求多元化，平衡好这些关系，要求工业政策具备精准性的同时，必须兼顾差异性。精准性方面，中小微企业点多面广，受疫情影响相对较大，助力中小微企业渡过经营难关，是稳定工业运行的重要方面。《若干政策》在税收减免缓缴、普惠贷款支持等方面出台具体支持举措，无论是关于所得税的优惠，还是扩大地方“六税两费”减免政策，都是针对中小微企业精准发力，真金白银助企纾困的重要政策，充分体现了政策的精准性。差异性方面，考虑到不同企业用能水平的客观差异，本次政策提出建立统一的高耗能行业阶梯电价制度，对能效达到基准水平的存量企业和能效达到标杆水平的在建、拟建企业用电不加价，未达到的根据能效水平差距实行阶梯电价，就是以实际能效水平决定具体用能定价，从而达到引导所有企业积极开展节能减污降碳技术改造的政策效果。

注重政策推进的普惠性、功能性。具体的工业政策本质上也是产业政策，促进产业政策向普惠性、功能性转型，是持续激发市场主体活力、畅通国民经济循环的重要途径。比如，《若干政策》在财政税费政策提到，“扩大地方‘六税两费’减免政策适用主体范围”，让更多的市场主体能够享受到减税降费的红利；在金融信贷政策提到，“用好碳减排支持工具和2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款”，将对推动煤电等行业绿色发展起到重要的引领带动作用；在稳外资方面，“保障外资企业和内资企业同等适用各级政府出台的支持政策”，以务实举措保障各类市场主体公平竞争；相关政策还兼顾到与工业领域密切相关的下游服务业，包括房地产开发经营、信息传输业、建筑业、租赁和商务服务业，对这些行业在减税降费方面予以统筹通盘考虑，此举也有助于突破下游需求约束，畅通整个产业循环。

注重政策落实的协同性、联动性。“落实”二字，是振作工业经济的关键。中央经济工作会议要求，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策。《若干政策》强调协同联动，对贯彻落实18条具体举措提出了明确意见。从部委层面看，重点在加强统筹协调、做好形势监测、强化政策相向配合等方面一以贯之推动相关工作。从省级政府层面看，《若干政策》要求各省级政府制定实施本地区促进工业经济平稳增长的行动方案，构建相应的协调机制推动工作落实。各级地方政府要结合本地产业发展特点，在保护市场主体权益、优化营商环境等方面出台更为有力有效的改革举措。

当前，中国工业经济平稳运行的基本面没有改变，我国仍然处于工业加速向高质量发展迈进的重要机遇期，要坚持久久为功，不断夯实保障工业稳定运行的各类基础条件。关键是狠抓政策落实，精准领会稳字当头、稳中求进的内涵要义。只有牢牢把握当前工业发展的阶段性特征，才能推动工业实现质的稳步提升和量的合理增长。

（魏琪嘉 国家信息中心预测部产业经济研究室主任、研究员）

多措并举 全力促进工业经济平稳增长

工业经济平稳增长是国民经济健康运行的有力支撑。多年来我国工业发展成绩瞩目，已形成显著规模优势、齐全配套优势和强大内需优势，随着未来进入新发展阶段融入新发展格局、产业结构优化和转型升级不断加速，工业长期增长的前景依然可期。但近期以来，多重因素对工业经济运行造成干扰和掣肘，由于外部环境复杂多变，国内供需条件深刻变化，短期风险矛盾和转型压力叠加共振，工业经济平稳运行受到挑战，下行压力有所加大。2月18日，经国务院同意，国家发展改革委等部门印发《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》），主动出击、精准施策，全力促进工业经济平稳增长，全力保障国民经济稳定运行和高质量发展。

一、强化税费政策支持力度，增强工业企业融资能力

切实减轻企业税费负担。财税政策一直是推动工业经济发展的重要抓手，具有覆盖面广、普惠性强等特点。近年来，我国先后通过发行抗疫特别国债，加大企业所得税、增值税等税收减免力度，有力促进了工业经济持续稳定发展。但也要看到，我国财税政策还有较大优化空间，企业转型发展还面临较大的税费成本负担。当前，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力导致工业经济增长难度加大，特别是部分中小微企业面临较大生产经营压力，需要实施积极的财政政策，尽快推动新的减税降费政策落地生效，强化对制造业中小微企业的支持力度，减轻企业生产经营负担，释放企业创新创业活力。《若干政策》将降低企业特别是中小微企业税费负担作为第一要务，提出加大中小微企业设备器具税前扣除力度、延长阶段性税费缓缴政策、加大小型微利企业所得税减免力度、降低企业社保负担等一系列减税降费举措，有利于切实降低企业税费负担，增强企业发展信心，推动工业经济平稳健康发展。

强化金融信贷支持。金融是实体经济的血脉，习近平总书记指出“深化金融供给侧结构性改革，增强金融服务实体经济能力”。近年来，金融业回归实体经济支持工业经济发展的力度不断加大。据中国人民银行数据显示，2020年，银行业新增制造业贷款2.2万亿元，规模超过前五年的总和。2021年，中国制造业中长期贷款增速超30%，其中高技术制造业中长期贷款同比增长达32.8%；普惠小微贷款余额19.2万亿元，同比增长27.3%，普惠小微授信户数4456万户，同比增长38%。长期以来，我国工业企业特别是中小微企业融资难融资贵问题并未根本破解，在市场竞争压力增大背景下更加突出，需要引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持，以助力工业企业向更高质量发展迈进。《若干政策》提出，2022年继续引导金融系统向实体经济让利，推动制造业中长期贷款继续保持较快增长，鼓励地方法人银行发放普惠小微信用贷款，落实煤电等行业绿色低碳转型金融政策，支持碳减排和煤炭清洁高效利用重大项目建设，有利于拓宽制造企业、小微企业融资渠道，降低融资成本，增强工业经济发展动力。

二、加强项目和工程投资，加速低碳高端数字化转型

加速工业增长模式低碳化。近年来我国能源消耗和生态环境顶板效应日趋强化，传统工业粗放发展模式难以为继。随着碳达峰碳中和这一重大战略部署深入推进，加快形成节约资源和保护环境的工业结构和新型模式势在必行。推进工业绿色低碳循环转型升级，不仅有助于降低工业能耗污染水平，提高有效供给能力，从而缓解资源环境对经济社会发展约束；也有助于通过投资关联带动作用，拓展和扩大绿色产品服务需求，从而催生和壮大新产业新业态新模式。为此，《若干政策》一方面从能源供给端出发，提出加强支持大型风光电光伏基地、分布式光伏、海上风电等新能源项目建设，也提出加强传统煤电机组的改造升级。另一方面也从能源需求端出发，针对高载能工业，提出启动实施钢铁、有色、建材、石化等重点领域企业节能降碳技术改造工程。

助力工业竞争水平高端化。长期以来，我国很多工业企业重生产、轻研发，一直处于技术追随和产业依附地位，高端、关键核心和重要基础环节相对薄弱。当前面对产业竞争新变局，我国工业企业技术创新能力偏弱、根基不牢的矛盾正在凸显，在需求结构持续升级、市场竞争日趋激烈的背景下，制造业核心竞争力不强的短板不仅对工业经济短期运行形成冲击，更是对我国工业长期持续健康发展形成“箍桶效应”。为此，《若干政策》围绕破解制约工业整体竞争力的突出瓶颈，提出了实施提升制造业核心竞争力、产业基础再造等重大工程，并提出加快培育先进制造业集群和“专精特新”企业等相关举措，旨在充分发掘企业创新升级潜能。

推动工业发展形态数字化。当前，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，数据作为新生产要素的作用日益凸显。随着一系列重大和前沿科技创新加快突破和应用，特别是移动互联网、大数据、人工智能、云计算、物联网、5G、区块链等数字技术加快创新应用，不断向各领域融合渗透，加速带动传统工业升级变革，将深刻改变工业发展形态。数字化转型不仅将推动技术与产业互动，也将促进跨产业融合，催化放大乘数效应，尤其是随着“数字红利”持续释放，可以极大地提高工业发展质量和效率、提升产品和服务水平，并不断催生新产业、新业态、新模式，加速数字化转型已然成为重塑工业竞争新优势的必由之路。为此，《若干政策》围绕加快新型基础设施建设提出了一系列重大工程，启动实施北斗产业化重大工程、大数据中心建设专项行动等，随着一批重大工程落地实施，有望不断加速工业企业数字化转型。

三、加强政策协调联动，保障要素和能源资源有效供给

加强能源资源保障，助力工业平稳运行。2021年下半年以来，国际煤炭、石油、天然气供求压力增大、价格持续攀升，国内一些地区出现能源供需失衡，部分省份电力供需偏紧。同时，由于我国在铁矿、铜矿等重要资源领域进口依赖度高，在全球流动性过剩、市场炒作、预期紧张等因素影响下，铁矿石、铜矿、玻璃等大宗商品以及棉花、大豆等上游原料都出现价格长期上涨变化，导致工业企业成本严重承压。2021年，我国累计进口铁矿石11.2亿吨，均价164美元/吨，同比上涨55.3%；铜精矿进口金额567.6亿美元，同比增长55.6%。《若干政策》提出，做好重要原材料和初级产品保供稳价，加强市场监管和监测预警，推动符合条件的矿产开发项目和再生资源利用，有助于提高资源能源的稳定供应和保障水平。

创新土地供给方式，提高工业用地弹性和效率。随着城镇化步伐加快，要素市场化改革加速，土地资源的稀缺性日益显现，再加上土地集约化利用导向增强，用地紧张、成本升高成为工业发展的刚性约束。与此同时，工业用地还存在资源配置不优、出让使用弹性不足、二级市场发育不够、闲置用地盘活利用不畅等问题，对工业发展也有结构性影响。《若干政策》提出，保障重大项目土地供应，支持实行“标准地”出让、类型合理转换、弹性供应用地等措施，有助于进一步挖潜用地空间、提高用地效率和效益。

统筹工业发展与环境保护，有序推进节能降碳转型。国家“能耗双控”目标要求一直是稳定、明确的，但一些地方缺乏合理统筹安排，长期与短期任务协调不当，临时加码压减能耗约束性指标，给工业特别是高载能产业发展造成影响。一些地方政府采取动辄停产关闭、先停后治等简单粗暴的“一刀切”行为，未能充分考虑行业技术特性、能源利用效率、经济社会效益等，对企业稳定运营、安全生产和扩大投资带来不良影响。《若干政策》提出，落实好新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，落实好国家重大项目能耗单列政策，有助于更好地推进工业节能降碳转型。

（付保宗 徐建伟 余新创  中国宏观经济研究院产业所）

精准施策 着力破解制约工业经济平稳增长的要素制约

促进要素和资源优化配置是经济和产业发展的重要命题。党的十九大提出，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，其核心要义是促进各类高端要素向实体经济汇聚、协同发力。时至今日，受百年大变局和世纪大疫情的影响，我国不仅在科技创新、现代金融、人力资源等高端要素资源支撑方面存在短板，在传统金融信贷、原材料、初级产品、土地、能耗指标等初级要素和资源供应方面也存在诸多制约，影响工业经济的平稳健康运行。为此，国家发改委联合12部门印发《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》），从财税、金融、保供稳价、投资外贸、用地用能和环境政策等5个方面出台了18条具体政策，这些政策含金量高、及时性好、针对性强，出实招、谋良策、放大招，着力解决制约工业经济运行中的掣肘问题，确保全年工业经济运行在合理区间。

一、充分认识工业经济和传统产业平稳运行的重要性

工业是国民经济发展的基石，其发展水平是国家实力的重要标志。传统产业在我国制造业中占有主体地位，是工业化过程中的先导性产业，经过多年的发展已形成较强的国际竞争力。随着科技创新以及新技术的应用，传统产业不断孕育产生新的产业发展模式，与新兴产业的边界越来越模糊。推动传统产业转型升级对于促进战略性新兴产业发展、提升我国综合实力具有重要意义。

传统产业不等于落后和衰退产业，仍有较大发展空间。从消费需求看，传统产业中的轻工、纺织等都是民生产业，具有刚性需求特征。随着人们生活水平提高和个性化、高品质产品需求增加，我国消费品行业仍具有较大增长空间。2021年全国规模以上轻工业企业实现营业收入22.4万亿元，同比增长14.4%，出口2.9万亿元，同比增长15.2%。根据中国轻工业联合会预测，今年我国轻工业进出口额有望突破1万亿美元大关，成为第一个进出口额超万亿美元的产业。

传统产业是制造业主力，稳增长促就业作用明显。我国传统产业增加值占制造业比重较大，是我国工业发展的主力军。从贡献率看，2021年轻工业增加值增速明显高于全部工业，在国家统计局统计的92种轻工产品中，70种产品产量实现正增长，对工业经济增长的贡献率较大，成为稳增长的重要力量。受价格因素影响，采矿业等传统工业营业收入增长明显。从促就业效果看，轻工业就业人数占全国工业比重超过20%，在劳动力成本不断增长的同时较好发挥了促进就业作用，成为吸纳就业的稳定器。

传统产业改造升级是推动创新驱动发展的重要力量。创新分为突破型创新和改进型创新，德国、日本正是通过对制造业进行不断地改进创新取得了巨大成绩。传统产业改造升级也是我国创新驱动发展战略的重要内容，很多新兴产业都是从传统产业中成长起来的，是传统产业与新技术融合发展的结果。通过技术创新、管理创新、品牌创新和商业模式创新等手段推动传统产业向高端化、智能化、品牌化、绿色化转型，有助于催生新兴产业，加快培育新动能，提升制造业整体效益和综合竞争力。

二、精准施策促进工业经济和传统产业平稳健康运行

当前，工业经济稳定增长面临的困难和挑战较多。特别是，传统产业发展面临“缺资金、缺原料、缺地、缺电、缺能耗指标”等发展困境，影响了工业经济平稳运行。为此，《若干政策》聚焦制约工业经济稳定增长的要素和资源瓶颈，精准施策，长短结合，以短期纾困为主，夯实工业经济基本盘，推动工业高质量发展。

（一）夯实工业发展的要素支撑

一是缓解企业资金压力。通过加大中小微企业设备器具税前扣除力度、延长阶段性税费缓缴政策、扩大地方“六税两费”减免政策适用主体范围、降低企业社保负担等给予企业税收减免。通过推动金融机构向实体经济让利、增加小微企业贷款、落实煤电等行业绿色低碳转型金融政策等加大对企业的信贷支持，让金融活水源源不断流向工业。

二是稳定企业电力和原材料供应。建立统一的高耗能行业阶梯电价制度，对能效达到基准水平的存量企业和能效达到标杆水平的在建、拟建企业用电不加价。做好铁矿石、化肥等重要原材料和初级产品保供稳价，强化大宗商品期现货市场监管，支持企业开发国内矿产项目，推动矿产资源再生综合利用。

三是稳定投资和扩大外贸外资。通过启动沙漠戈壁荒漠地区大型风电光伏基地建设、推进煤电机组改造升级、加快重点领域企业节能降碳技术改造工程和特高压输变电线路建设，加强5G、“东数西算”、北斗产业化等新型基础设施建设稳定并扩大投资。通过加大对传统外贸企业、跨境电商和物流企业的支持，进一步畅通国际运输等稳外贸。通过加大制造业重大外资项目要素保障力度，加快修订《鼓励外商投资产业目录》，出台支持外资研发中心创新发展政策举措等鼓励制造业引进外资。

四是保障工业企业合理用地、用能和环境政策需求。保障纳入规划的重大项目土地供应，鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。落实好新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制政策，优化考核频次，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，避免因能耗指标完成进度问题限制企业正常用能。加快大型风光电基地建设、节能降碳改造等重大项目规划环评和项目环评进度，保障尽快开工建设。

（二）加大对民营企业和小微企业的支持

习近平总书记强调要强化对中小微企业、个体工商户等的支持力度，支持中小微企业发展，发挥其就业主渠道作用。为此《若干政策》重点出台了促进民营和小微企业发展的纾困政策。一是加大中小微企业设备器具税前扣除力度，对中小微企业2022年度内新购置的单位价值500万元以上的设备器具，折旧年限为3年的可选择一次性税前扣除，折旧年限为4年、5年、10年的可减半扣除。二是延长阶段性税费缓缴政策，将2021年四季度实施的制造业中小微企业延缓缴纳部分税费政策，延续实施6个月。三是扩大地方“六税两费”减免政策适用主体范围，加大小型微利企业所得税减免力度。四是启动一批产业基础再造工程项目，推进制造业强链补链，加大“专精特新”中小企业培育力度。五是支持各级地方政府结合本地产业发展特点，在保护市场主体权益、优化营商环境等方面出台更为有力有效的改革举措，促进民营企业和小微企业发展。

（三）优化资源要素供给机制

生产要素供给和配置机制的优化，需要有为政府和有效市场的有机结合，才能够释放新需求，培育新动能，推动新产业、新技术、新业态、新模式蓬勃发展。因此，《若干政策》在加强对重点行业重点企业精准纾困的同时，注重采取市场化法治化手段促进各类要素向工业企业汇聚。比如，全面贯彻落实外商投资法，保障外资企业和内资企业同等适用各级政府出台的支持政策。因此，各地对于工业经济的支持，不能简单依据行业门类或企业类别进行选择性干预，而是要按照市场化法治化原则，主要依据发展前景、市场空间、贡献率和利润率等经济指标，对战略性新兴产业和传统产业、外资企业和内资企业、国有企业和民营企业，采取一视同仁的态度进行支持。

（盛朝迅 中国宏观经济研究院战略政策室主任、研究员）

坚持稳中求进 促进工业经济平稳增长

为促进工业经济平稳增长，国家发展改革委等12部门印发了《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》）。工业经济的平稳增长对宏观经济的平稳运行意义重大，而且通过合理的政策组合拳，不但能够促进当下工业的平稳增长，而且能够培育壮大新动能，促进工业结构的优化升级，为工业更长期的持续健康发展打牢基础。

一、工业经济平稳增长的重要意义

面对新冠肺炎疫情冲击，我国经济在2021年实现了8.1%的增长，但是面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济下行风险加大，因此2021年的中央经济工作会议要求，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进。工业是国民经济的主要部门，工业的平稳增长对宏观经济的稳增长意义重大。

工业是应对疫情冲击的稳定器。2020年暴发的新冠肺炎疫情给全球经济带来严重冲击，而我国经济呈现出恢复快、增速高的特点。我国GDP增速2020年第一季度下降6.9%，二季度快速恢复到3.1%，全年实现2.2%的增长，2021年GDP增速达到8.1%。我国经济在疫情中的优秀表现得益于对疫情的有力控制，生产得以快速恢复。在疫情中世界范围内开工不足的情况加大了对中国制造业产品的需求，进一步带动了中国制成品出口的增长，工业成为推动中国经济发展的重要力量。2020年中国工业增长2.4%，超过GDP增速0.2个百分点；2022年中国工业增长9.6%，超过GDP增速5.6个百分点。2021年工业增加值占GDP的比重也比2019年提高一个百分点达到32.6%，改变了多年来工业占比持续下降的情况。当前新冠肺炎疫情仍然在全球范围肆虐，保持宏观经济稳定需要工业继续发挥重要作用。

工业的产业带动作用大。工业产品本身及其加工制造过程的复杂度高、产业链长，工业产品的生产过程既需要来自众多工业行业的原材料、零部件、机器设备、仪器仪表等生产资料，也需要来自农业、建筑业、服务业产出的投入。而且近年来先进制造业与现代服务业的融合程度不断加深，工业生产中的服务投入占比持续增加，工业最终产品中也包含越来越多的软件、算法以及依托产品的各种增值服务。工业的增长不仅会通过自我加强机制带动工业本身，而且会通过工业的投入和产出影响到国民经济的其他行业。因此，工业稳增长的作用不仅在工业本身，而且对其他行业的平稳发展意义重大，工业稳国民经济才能稳。

二、加强统筹协调，坚持系统观念

工业的增长既取决于工业内部循环的畅通和工业品的市场需求条件，也受制于其他领域的要素保障能力；工业的增长既受其他行业的影响，同时也会影响到其他行业。因此促进工业经济平稳增长，需要处理好工业与国民经济整体、短期与长期等方面的关系。《若干政策》提出六大方面18条举措就体现了统筹协调的要求和系统观念。

打精准组合拳，避免大水漫灌。刺激工业经济增长，可以通过放宽流动性、增加贷款投放、大规模开展基础设施建设的手段拉动工业投资增长。但是这种大水漫灌式的政策虽然在短期能够起到立竿见影的效果，但是却可能造成重复建设和产能过剩等新问题。未来随着全球疫情的缓解和国际产能释放，国际市场对中国制成品的进口可能出现下降，会造成前期采取刺激政策形成的新增生产能力无法找到市场需求。疫情期间，中小企业由于规模小、谈判力弱，面临的经营压力更大。针对这一问题，《若干政策》关于企业的政策主要针对中小微企业，包括加大中小微企业设备器具税前扣除力度，进一步延长制造业中小微企业缴纳部分税费，加大地方对小型微利企业“六税两费”减免力度，按普惠小微贷款余额增量的1%对银行提供激励资金。由于国民经济各行业的内在联系，工业发展会受到其他产业的影响，因此《若干政策》提出的建议不仅包括工业本身，也覆盖到其他相关行业。《若干政策》提出加大中小微企业设备器具税前扣除力度政策，就包括了信息传输业、建筑业、租赁和商务服务业、房地产开发等工业等相关行业的中小微企业。

为发挥市场主体活力创造环境。我国经济的基本面长期向好，通过持续深化体制机制改革，企业的活力也在不断增强，但是仍存在一些矛盾和问题限制企业活力发挥、影响企业成长。例如2021年，原材料价格上涨、电力供应短缺、土地供应不足、出口运力紧张等问题，造成工业企业的增长潜能未能充分释放。针对这一问题，《若干政策》将保市场主体、激发市场主体活力作为重要的政策方向，提出通过支持投资开发符合条件的矿产项目、推动“城市矿山”发展等措施保障原材料和初级产品保供稳价，通过支持海外仓建设、鼓励外贸企业与航运企业签订长期协议、帮助中小微外贸企业与航运企业直接对接、增加中欧班列车次解决出口运力紧张问题，通过支持产业用地实行“标准地”等灵活性供地政策解决土地供应不足问题。

统筹当前工业增长与长期“双碳”目标。碳达峰碳中和是我国向国际社会做出的承诺，也是工业作为能耗和排放最高的产业部门的重要任务。但是也要看到，实现“双碳”是一项长期任务，要处理好发展与减排的关系、长远目标与短期目标的关系，降碳要把握好节奏和力度，实事求是、循序渐进、持续发力。2020年过紧的限电政策在一定程度上影响到工业经济的增长。针对这一问题，《若干政策》注意到短期稳增长任务与“双碳”长期目标之间的协调，增加了降碳政策的灵活度，提出能效高的存量、在建和拟建企业用电不加价，新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制，能源强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，国家重大项目能耗单列等举措。

三、将稳增长与育动能有机结合

稳定工业增长可以通过着眼于当前的产业结构增加投资、扩大需求，但这种政策仍然是工业平推式的增长，生产能力的低水平扩张很可能会与未来的需求不匹配，形成新的供给侧结构性问题。另一种方式是立足当前、着眼于未来，通过适当靠前发力，谋划实施一批代表未来发展方向的投资，这样既可以通过投资带动当前的工业增长，解决“稳”的问题，又可以通过代表未来方向的投资引领工业结构转型升级，并通过技术改造、基础设施升级为工业的中长期发展奠定基础。《若干政策》提出的一系列政策既着力推动稳住当前增长，又发力培育壮大未来增长动能，并通过培育新动能的投资带动当前工业增长，体现了中央经济工作会议“稳中求进”的要求。

当前工业发展有数字化和绿色化两大趋势。一是新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，以云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、扩展现实等为代表的数字技术是创新最活跃的领域，而且数字技术是典型的通用目的技术，在国民经济各领域能够获得广泛应用并产生深刻影响。数字技术能够提高工业的生产效率、改进产品质量、降低生产成本、增强产线柔性、创新商业模式，成为影响工业竞争力的重要力量。二是绿色低碳发展成为全球共识，许多国家提出碳达峰碳中和目标，我国也提出2030年实现碳达峰和2060年实现碳中和。欧盟已推出碳边境调节税，碳排放高的产品进入欧盟市场的价格竞争力会被削弱。在此背景下，提高碳效率、减少碳排放不仅是世界各国和工业企业的社会责任，而且直接关系到工业产品的国际竞争力。世界各国政府都在积极推动工业的数字化和绿色化转型。

《若干政策》也将数字化和绿色化作为工业稳中求进的重要方向，提出了多项具体的举措。在数字化转型方面，主要包括数字基础设施建设和工业企业本身的数字化改造两个方面，具体措施有引导电信运营商加快5G建设，实施北斗产业重大工程，加快实施大数据中心建设专项行动，支持工业企业加快数字化改造升级。在绿色发展方面，主要包括新能源产业的发展和工业节能减排，具体措施有推进沙漠戈壁荒漠地区大型风电光伏基地建设，中东部地区发展分布式光伏，沿海地区发展海上风电；对煤电等行业绿色低碳转型提供金融支持；推动煤电机组以及钢铁、有色、建材、石化等高耗能行业进行节能降碳技术改造；对高耗能企业的加价电费专项用于支持企业节能降碳技术改造；推动大型光电基地、节能降碳改造项目尽快开工建设。

（李晓华 中国社会科学院工业经济研究所研究员）

五大降成本“组合拳”助推工业经济平稳增长

工业是立国之本、强国之基。经过多年的高速发展，我国工业经济体系持续完善、质量加速提升、国际影响力持续增长，已成为保障宏观经济稳定和国家安全的重要抓手。但近年来，面对百年变局和世纪疫情，在需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，工业经济整体成本大幅上升，下行压力加大，增速出现波动，结构优化和质态提升步伐放缓。2月18日，经国务院同意，国家发展改革委等部门印发《促进工业经济平稳增长的若干政策》（以下简称《若干政策》），立足“稳”的基调，紧扣重点领域和关键环节，更大力度集成政策、集聚资源、集中力量，降低工业企业发展成本，推动工业经济平稳增长。

降低税费成本。近年来，我国在降税费政策上，从“减税降费”升级到“减税降费+缓税缓费”，力度不断加大，路径不断拓展。《若干政策》把降低企业的税费负担作为第一要务，着重对中小微企业的适用范围予以明确，包括“加大中小微企业设备器具税前扣除力度”、“延长阶段性税费缓缴政策”、“扩大地方‘六税两费’减免政策适用主体范围”等。这些政策对于提升工业企业特别是中小微企业的发展信心，推动工业经济平稳健康发展起到重要作用。

降低融资成本。金融是国家重要的核心竞争力。2021年12月中央经济工作会议指出，要引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持。《若干政策》在服务普惠性方面着重论述了两个方面：一是通过约束性考核继续引导金融系统向实体经济让利，提高中长期贷款的比例；二是明确了激励性规定，包括向地方法人银行提供激励资金和再贷款优惠资金支持等，以提高金融机构服务工业企业的积极性。同时，《若干政策》还对一些重点工业领域金融支持进行了部署，鼓励金融机构对参与双循环的相关企业活动提供金融支持，推动相关领域不动产投资信托基金（REITs）的健康发展。这些组合政策有利于进一步降低工业企业融资成本，提高金融机构服务积极性，增加工业企业发展后劲。

降低用工成本。近年来，随着我国人口增速放慢，劳动力出现局部区域短缺，导致用工成本持续上升。对此，《若干政策》对社保政策的继续延长给予了重点说明，指出“2022年延续实施阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策”，继续在保市场主体、稳就业、保民生上发力，提升企业获得感。

降低用地成本。工业企业用地目前存在着供给量不足，配置效率不高问题。对此，《若干政策》从保障土地供应、提高配置效率、破除转换障碍、扩展供应方式等方面进行了规定。在供应规模上提出“保障纳入规划的重大项目土地供应，支持产业用地实行‘标准地’出让”，对重大项目用地需要给予了定向满足。“支持不同产业用地类型按程序合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策”，有利于进一步挖潜工业用地潜力，提高用地效率。对于购买工业用地占用流动资金大，工业企业特别是中小企业难以承担的现实，《若干政策》提出：“鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。”这些具体举措为工业经济平稳发展起到更好地服务和保障作用。

降低能源资源成本。受多种因素影响，全球能源出现供需失衡，能源价格持续高涨。面对这些问题，《若干政策》提出了差异化的应对之策，以保证供应和遏制价格上涨。在能源供应方面，着重从建立统一的高耗能行业阶梯电价制度、重大支撑性保障电源加快核准开工来推动问题解决。在稳定价格方面，从强化大宗商品期现货市场监管和有条件推动矿产项目开发两个方面来推动目的实现。提出加大相应水平的煤电机组改造升级、对节能减污技术改造行动予以电费补贴、加强再生资源的综合利用、重点领域企业降碳技术改造等。

总的来看，《促进工业经济平稳增长的若干政策》含金量高、涉及面广、针对性强，从五个方面提出降低工业企业生产经营成本政策措施，有利于缓解制约工业经济平稳增长的堵点卡点，对稳定工业经济增长，实现全年经济发展目标起到积极作用。

（陈东  南京大学长江产业经济研究院特聘研究员；徐宁  南京大学长江产业经济研究院副院长）

来源：国家发展改革委