江西数亿吨河道砂石如何开采、经营？

江西数亿吨河道砂石如何开采、经营？

 

前言

今年，《江西省河道采砂管理条例》经过重点修改，重新发布实施，《条例》设立了“六项基本制度”：一是河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，二是河道采砂实行总量控制制度，三是河道采砂实行统一规划制度，四是河道采砂实行分级许可制度，五是实行采砂船舶(机具)集中停放制度，六是实行河道砂石采运管理单制度。

《条例》有三大亮点：采砂船舶总量控制制度；县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理；明确非法采砂严重情形。

那么，《条例》制定的必要性、立法过程及规范的主要内容、“三大亮点”和贯彻落实具体是什么样的？日前，江西省水利厅进行了权威、全面、深度解决！

据中国砂石协会了解，江西省《赣江、抚河、饶河、信江、修河中下游干流河道及鄱阳湖采砂规划（2019~2023年）》（以下简称《规划》）通过专家审查，并要求确保年底完成规划并通过江西省政府审批。该《规划》已经透露出的九江市鄱阳湖河砂规划开采量每年拟为4720万吨，总量约2亿吨，加上江西其他地区的河道砂石规划量，总量将远超2亿吨。

《江西省河道采砂管理条例》对江西省远超2亿吨的河道砂石开采有哪些影响呢？

一、《条例》制定的必要性

2006年8月，省政府颁布了《江西省河道采砂管理办法》（省政府令第150号），2012年1月进行修订（省政府令第195号）。对全省河道采砂活动进行规范，对合理、有序地开采河道砂石资源发挥了积极作用。但为什么我们要提请省人大制定河道采砂管理条例呢？原因有三：

一是新《立法法》的出台，《江西省河道采砂管理办法》面临违法。

2015年3月通过的新《立法法》，“收”税权、“放”立法权、“管”行政规章和司法解释,在发挥立法引领和推动作用的同时,解决权力任性的问题。其中规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”在国家法律法规对河道采砂专有立法缺位的情况下，原省政府规章《江西省河道采砂管理办法》设定的采砂船只集中停靠制度、砂石采运单管理制度、扣押采砂船舶（机具）的行政强制措施等，面临诸多违法问题。

二是江西省多年来对河道采砂监督管理的创新做法需要以地方性法规方式加以固定。

近年来，我省按照河道采砂规划，通过减少作业采区、减少作业时间，减少作业船数，严格采砂船准入、严格现场监管、严格控制年度采砂总量的“三减三严”管理措施，有效地控制赣江中下游及鄱阳湖砂石开采总量。特别是2009年以来江、南昌在采砂管理实践中大胆探索，在全国率先形成了政府统管的九江模式和南昌模式，有效地遏制了无序采砂的乱象。这些创新模式都需要以地方性法规方式加以固定。

三是采砂执法手段不足迫切需要地方性法规作支撑。

《江西省河道采砂管理办法》作为省政府规章，其设定的处罚幅度远不能起到震慑违法行为人的作用，违法成本过低，国家法律法规赋予给水行政主管部门的手段非常有限，河道采砂执法缺乏有效执行手段，给执法带来较大困难，尤其是2014年以来在鄱阳湖水域现出现的钻杆式非法采砂，严重威胁到江豚、鱼类、候鸟等动物的生存繁衍，给水生态、水环境带来毁灭性危害，但在适用行政处罚方面仅能给予罚款处罚，难以实施拆除采砂机具等强制措施，无法有效阻止其后续违法行为，远远起不到震慑作用。对于非法采砂行为只能陷入“抓了放、放了抓”的执法怪圈，对非法采砂的行政处罚力度与违法成本极不相称。

二、《条例》立法过程及规范的主要内容

(一)立法过程

1.省政府审查阶段：

省水利厅结合近年来全省河道采砂管理实践以及权责清单梳理工作情况，组织起草了《条例》草案，于2015年12月正式报送省人民政府。

2016年1月，省政府办公厅印发《江西省人民政府2016年立法工作计划》（赣府厅字〔2016〕1号），《江西省河道采砂管理条例》列入计划。

省政府法制办承办后，通过法制办网站向社会各界征求意见。会同省水利厅赴福建省考察学习，到丰城市、九江市、铅山县进行调研，委托江西财经大学进行评估，召开了专家论证会和省直部门协调会。经修改完善后，2016年6月27日，省人民政府第63次常务会议讨论并原则通过了《条例》草案。

2.省人大常委会审查阶段：

6月27日至7月1日，省人大农委与省水利厅组成调研组，赴海南省、抚州市、南城县、南昌县、余干县开展立法调研，并深入鄱阳湖蛇山执勤点、违法采砂船舶集中停放点、都昌县鄱阳湖区采砂作业现场、九江市砂政实地察看，广泛听取各方面意见。7月26日省第十二届人大常委会第二十七次会议对《江西省河道采砂管理条例（草案）》第一次审议。

8月初，魏小琴副主任率法工委和省水利厅调研组赴进贤、鄱阳县调研。9月22日，省第十二届人大常委会第二十八次会议审议通过《江西省河道采砂管理条例》。

（二）《条例》规范的主要内容

《条例》以问题为导向，以科学规划、总量控制，有序开采、保护生态，严格监管、确保安全为基本原则，紧扣对采砂行为的严格监管，设置了总则、采砂规划、采砂许可、监督管理、法律责任、附则等六章，共49条。

第一章 总则，规定了立法的目的、依据、适用范围和采砂的定义、基本原则，各级政府及相关主管部门的职责等。

第二章 采砂规划，主要对采砂规划的编制主体、编制审批程序、编制要求和规划的具体内容作出规定。

第三章 采砂许可，由于国务院尚未制定河道采砂许可制度实施办法，《条例》就落实《水法》规定的河道采砂许可制度作出具体规定，明确了实行河道采砂许可制度，省市县三级许可权限划分，以及申请许可应具备的条件、申请程序、审批程序等内容，并授权省人民政府财政主管部门会同省人民政府价格、水行政主管部门制定河道砂石资源费、河道砂石开采权出让费的具体收取、使用、管理办法。

第四章 监督管理，在原《办法》的基础上进一步完善了监管举措，包括加强现场监管、强化监督检查、建立采砂船舶集中停放制度、采运单管理制度以及明确从事河道砂石开采的相关单位和个人的义务责任等。

第五章 法律责任，对各级政府和有关部门及其工作人员违法履行职责、对非法从事采运砂的行为、违反集中停放制度等相关行为，设定了责任条款，尤其对非法采砂情节严重的行为作出了界定。

第六章 附则，主要是对五河干流的起止点，以及法规生效时间作出规定。

《条例》设立了“六项基本制度”：一是河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，二是河道采砂实行总量控制制度，三是河道采砂实行统一规划制度，四是河道采砂实行分级许可制度，五是实行采砂船舶(机具)集中停放制度，六是实行河道砂石采运管理单制度。

总体而言，《条例》既体现权责一致要求，强化政府在河道采砂管理中的职责，又结合改革与实践创新探索，设置了严格控制采砂船舶（机具）数量和年度河道砂石开采总量等相关制度。部门职责更清，管理环节更细，监管措施更实，震慑力度更大，具有较强的针对性和可操作性，将为遏制河道乱挖滥采现象提供有力保障。

相关评价：

水利部政法司：在当前形势下能出台这样强势的法规实属不易！

兄弟省份：江西这个条例有不少突破！江西的成果正好给外省立法提供学习和参照！

三、《条例》的“三大亮点”

三大亮点：采砂船舶总量控制制度；县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理；明确非法采砂严重情形。

与原省政府规章《江西省河道采砂管理办法》相比，《条例》主要有以下亮点：一是设定了采砂船舶总量控制制度，二是县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，三是明确了非法采砂严重情形的法律责任。

亮点一：采砂船舶总量控制制度

《条例》第七条 本省河道采砂实行总量控制制度。严格控制、逐步减少采砂船舶(机具)数量和年度河道砂石开采总量。

县级以上人民政府水行政主管部门应当按照河道管理权限，拟订本行政区域内采砂船舶(机具)数量控制实施方案，报本级人民政府批准后组织实施。采砂船舶总量控制制度，是总结我省多年的实践经验而建立的。

2000年，长江实施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱阳湖和赣江，鄱阳湖、赣江等内河采砂规模迅速扩大，最多时达200余条，经常滞留于鄱阳湖的大型采砂船只吸砂王约有130条，采砂能力严重过剩，偷采滥采时有发生，给江西省采砂管理带来严峻考验。

以南昌为例，赣江南昌段采砂船从本世纪初的二三十艘到最多时595艘，而实际上只需40余艘便能满足本地市场的需求。大量采砂船的涌入，让江河不堪重负。据初步统计，2012年南昌市河道采砂综合整治之前，众多非法采砂船只疯狂掠夺式偷采，每年河砂偷采量达3000万至4000万立方米，直接影响江河堤防和跨河建筑物、水系航道、渔业生态等安全。赣江南昌段每年发生五六十起涉砂刑事案件，严重影响社会稳定。

为有效控制采砂船舶数量，从源头上遏制非法采砂行为， 2008年省水利厅、省交通厅联合制定出台《赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶三年过渡期管理暂行办法》规定，自2011年起，鄱阳湖及赣江中下游周边市、县开始对船舶证书不齐全或者临时船舶证书到期的采砂船依法强制淘汰。但是，因强制淘汰对采砂船业主利益影响较大，采砂船业主抵触情绪很大，且大部分采砂船股东关系错综复杂，很多是同村各村民共同集资打造，故当时村民集体上访事件频发，对社会稳定造成很大影响，过剩采砂船强制淘汰工作进展缓慢。为此，2012年，经省政府同意，我厅联合省财政厅制订《江西省处置过剩采砂船舶奖励补助暂行办法》，支持和鼓励县级人民政府以切割淘汰方式处置过剩采砂船舶，解决了过剩采砂船舶的出路问题，有力地推动了采砂船从业人员的转产转业，避免了政府与采砂从业人员矛盾的激化。

截至目前，全省共完成采砂船切割848条，各地财政投入切割资金共约6.3亿元，省本级补助各地财政资金2亿元。该制度实施以来，有效控制和减少了江西水域的采砂船数，提高了监管效能，遏制了非法采砂频发势头，推动全省采砂行为由乱到治，并逐步走向规范。鄱阳湖水域采砂船数量从此前130余艘减至目前的50余艘，赣江南昌段从原先400余艘减至目前的30余艘。

为固化治理成果，《条例》规定，实行采砂船舶（机具）总量控制制度，逐年减少采砂船舶（机具）的数量。

对此，有法律专家认为，如果仅仅从处罚非法采砂这一行为来实现河道采砂的治理，保障河道生态安全，必然是治标不治本，尤其是在监管力量有限的情形下，更无法有效实现法律指引、评价的功能。过去《办法》中有“数量控制”的规定，但并非“总量控制”，且基本局限于某一特定采区的采砂船舶（机具）的数量控制，实际操作效果不佳。而对采砂船舶（机具）“总量控制”，才是从源头防治的治本之策。

亮点二：县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理

《条例》第十九条   县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定。

长期以来，河道砂石开采权主要采取招标拍卖的方式出让。但部分采区竞争者抱着超量开采、垄断开采权等心理，哄抬价格，恶性竞争，致使出让成交价格虚高，甚至拍出了天价。如余江县，年控采砂量为5万吨的洞门底采区，其五年采砂权拍卖成交价为6500万元，而起拍价为560万元，换算成砂石拍卖单价为每吨260元。受让人在以高价获得出让权的情况下，为能收回成本，获得利润，甚至是高额利润，只能是超时、超范围、超量、超船数、超功率开采。

为有效扭转这种局面，实现生态保护和经济开发的双赢，2009年起，九江市首开全省河道采砂统一管理先河，针对过去鄱阳湖采砂多头管理和“有责即推，有利则争”的现象，成立砂管局，推出鄱阳湖采砂统一组织领导、统一开采经营、统一规费征收、统一综合执法、统一利益分配的“五统一”管理模式，并组建国有赣鄱砂石公司，坚持“定点、定时、定量、定船、定功率”的“五定”要求生产作业，有效遏制了“湖霸”“砂霸”等不法行为，维护了鄱阳湖区的安全稳定。更重要的是，九江市对鄱阳湖采砂实行统一管理，形成了“江湖联动”、“水陆联动”、“部门联动”、“市县联动”的工作新格局，非法采砂得到了根本性遏制，实际采砂总量得到了大幅减少。被长江水利委员会砂管局称为在全国“开了先河”。

2011年，南昌市开始砂石统一开采的探索，成立采砂办，组建国有企业南昌赣昌砂石有限公司，实行赣江下游政府统一管理的国有公司采砂管理模式。

2014年以来，江西省河道砂石开采国有企业统一经营模式进一步推进，九江市由鄱阳湖统一开采向九江长江延伸，南昌市由赣江下游统一开采向抚河、抚河故道、锦江、潦河延伸。余干县对信江采砂实行了政府统管，有效避免了河道采砂恶性竞争，以及无序、超量开采，赢得了公共安全、生态环境、社会稳定的综合效益，也为河道非法采砂治理探索出一条新路。今年3月鹰潭市也在全市范围内启动河道采砂政府统管模式。

郑为文副省长在2015年的湖区联谊联防年会上高度肯定了南昌、九江、余干实行政府统管的做法，认为这种政府统一、规范管理的做法值得全省其他地方学习借鉴。今年3月7日，鹿心社同志在南昌市委、市政府《关于南昌市河道采砂管理专项整治工作情况报告》(洪发电[2016]6号)上批示“建业同志：建议水利厅牵头，总结推广南昌的做法和经验。”

为固化政府对河道砂石统一开采的管理模式，《条例》明确，县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定。

亮点三：明确了非法采砂严重情形

《条例》第四十一条   违反本条例规定，未经许可河道采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，查封、扣押采砂船舶(机具)，没收违法所得和非法财物，并处一万元以上十万元以下的罚款；未经许可开采的砂石价值或者破坏的砂石资源价值在三万元以上，或者两次以上未经许可河道采砂的，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。

违反本条例规定，在禁采区、禁采期内采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，查封、扣押采砂船舶(机具)，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。

原《办法》规定，“未经水行政主管部门许可在河道内采砂，情节严重、危害堤防安全的，由县级以上人民政府水行政主管部门没收其采砂船舶、机具等工具。”但由于对“情节严重、危害堤防安全的”规定不尽明确。从水行政执法实践上看，造成危害堤防安全的后果，往往不是一二次非法采砂行为直接造成，有量的累积过程，“情节严重、危害堤防安全的”情形难以立即显现。这种模糊规定造成该法律责任在执法实践中形同虚设。

基于此，《条例》明确，“未经许可开采的砂石价值或者破坏的砂石资源价值在三万元以上，或者两次以上未经许可河道采砂的，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。”“违反本条例规定，在禁采区、禁采期内采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，查封、扣押采砂船舶(机具)，没收违法所得和非法财物，没收采砂船舶(机具)，并处十万元以上三十万元以下罚款。”

《条例》对“情节严重”做了明确规定，惩罚规定层次分明，便于操作。也和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号 ）作了有机衔接，实现了行政执法到刑事司法的有序过渡。

四、《条例》的贯彻落实

在国家河道采砂相关立法尚不健全的情况下，在规范、限制行政权力行使的大形势下，《条例》的出台，实属不易，倾注了许多领导、专家和同志们的心血和艰辛努力。2016年10月省水利厅印发了《江西省河道采砂管理条例》宣传贯彻方案，对相关宣贯工作作出布置。

（一）强化学习培训宣传。

已完成：举办全省采砂条例学习培训班；在全省水政工作会议上对《条例》的宣贯工作作出布置；在《中国水利报》开辟专版宣传报道，印制宣传小册子（含申请河道采砂的条件、非法采砂行为认定、非法采砂承担的不利后果）给从事采砂活动的单位和个人，运用水利微博、手机短信平台等媒介发布有关《条例》的宣传报道、文章和短信等。

元旦后还要联合省人大农委、省人大常委会法工委、省政府法制办召开新《条例》颁布实施新闻发布会。在《长江水利报》、《中国水利》等报刊媒介发表厅主要领导署名文章。在省水利厅网站开展《条例》制定颁布在线访谈。并结合3月份世界水日、中国水周进行广泛宣传。

（二）完善配套制度。

采砂条例自明年1月1日起施行，原省政府规章《江西省河道采砂管理办法》同时废止。这也就意味着原采砂办法的《江西省河道砂石资源费和河砂开采权出让费征收使用管理办法》《江西省设区市、县（市、区）人民政府河道采砂管理督察、通报、考核、问责制度》等5个附件一并废止。为此，围绕条例的实施，还需要我们从多方面建立健全配套制度，如河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度，河道采砂管理执法协调机制，河道砂石采运管理单管理办法，与省财政、物价部门制定出台河道砂石资源费、河道砂石开采权出让费管理办法，细化河道采砂行政处罚自由裁量权参照执行标准；市、县行政区域内采砂船舶(机具)数量控制实施方案，河道采砂规划和年度河道采砂计划编制；采砂现场监督管理制度，河道采砂许可即时公告制度，河道采砂、运砂违法行为信用记录制度等等，必须抓紧配套出台。

（三）行政执法与刑事司法的有机衔接。

结合《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》有关非法河道采砂适用非法采矿罪、破坏性采矿罪的相关规定，已完成移送司法标准的梳理，并报省政府法制办备案。后一步，还需要联合省高院、省检察院、省公安厅，就案件的送程序、证据固定、造成砂石资源价值认定程序等相关事项作出具体规定。形成行政、司法有机衔接的良性互动局面。