非法开采砂石的刑事责任风险——基于920份裁判文书的大数据分析

非法开采砂石的刑事责任风险——基于920份裁判文书的大数据分析

 

近几年，由于砂石骨料供需关系紧张，砂石价格高涨。一方面，在利益的驱动下，非法开采砂石现象明显增多；另一方面，司法机关加大打击破坏生态环境犯罪力度，矿产资源监管行政执法和刑事司法紧密衔接，砂石开采导致的非法采矿罪案件数量高企。

在此背景下，笔者以“威科先行”为检索工具，对砂石行业近五年内（2017年～2021年）构成非法采矿罪的刑事案件进行检索，共整理出有效案例920例。本文拟从非法开采砂石刑事犯罪的犯罪主体、地域分布、量刑结果等多个维度进行梳理，通过对统计的数据采用对比分析、分组分析等研究方法，剖析非法开采砂石刑事犯罪案例的基本特征、裁判结果和刑罚适用情况，以期为砂石行业相关从业人员提供参考。

一、非法开采砂石构成非法采矿罪的立案追诉标准

《刑法》第三百四十三条对非法采矿罪进行了规定：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

结合最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号，以下简称《解释》）及最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的补充规定》（公通字〔2017〕12号），非法开采砂石构成非法采矿罪的立案标准、情节标准如下：

二、非法开采砂石刑事犯罪案件近五年数量趋势及地域分布

（一）2019至2020年案件数量较多

在笔者整理出的920例案例中，2017年至2021年的案件数量及变化趋势见图1：

可以看出，2019年和2020年非法开采砂石的刑事案件数量在高位运行，分析其中原因：一方面是2018年后基础设施建设行业对于砂石作为原材料的需求大增，根据国家统计局2018年12月公布的《2018年1-11月份全国房地产开发投资和销售情况》的数据显示，2018年1-11月份，全国房地产开发投资110083亿元，同比增长9.7%。伴随国家基建“补短板”力度的加大，2018年基础设施建设处于高位，砂石骨料需求在200亿吨左右，这也导致砂石价格一度暴涨，在巨大利益的驱动下，非法开采砂石现象明显增多。另一方面，国务院于2018年6月出台《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，强调加大生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度，严厉打击非法采矿行为成为必然趋势。正是由于上述供需、监管原因的结合，导致2019年及2020年非法开采砂石犯罪数量激增。

2021年案件数量回落的原因，一方面是公检法机关经过持续从严打击破坏生态环境资源犯罪，遏制非法采砂犯罪的预期成效初步显现，另一方面不排除新冠疫情、环保关停等因素导致案件数量锐减。

（二）鲁皖冀湘地区的案例数量比例较高

从920例案例的分布地域来看，案例共涉及28个省、自治区和直辖市，其中山东省的案例数量最多，为190例，总占比高达20.65%，其次是安徽省、河北省、湖南省，分别为115例和80例和63例(见图2)。上述四省涉及的非法开采砂石案例数量约占总数的一半，案件分布的区域特征明显。

三、非法开采砂石刑事犯罪案件的特点

在920例案例中，除有3例不构成犯罪外，统计的917例构成非法采矿罪的案例存在以下特点：

（一）犯罪主体以自然人居多，单位犯罪不足一成

在917例案例中，犯罪主体为自然人的有851例，总占比为92.8%。犯罪主体涉及单位的有66例，总占比为7.2%；而在66例单位犯罪中，绝大部分案件采用双罚制，既追究单位刑事责任也追究自然人刑事责任；采用单罚制，即只处罚单位的仅有1例。非法开采砂石的刑事犯罪主体大部分是从未取得采矿许可证，盗采砂石的自然人，因盗采砂石具有成本低、设备简单、作业时间短、流动性强等特点，这些自然人利用砂石较为常见、便于盗采的特性，在未办理任何手续的情况下，开采砂石，对外销售。另一方面，即使成立了公司，部分法院在认定犯罪行为是否构成单位犯罪时，根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（法释〔1999〕14号）的相关规定，认为公司在成立之后，以非法开采矿产资源的犯罪行为作为公司主要活动内容的，不应以单位犯罪论处，仅对直接负责的主管人员和其他责任人员等自然人定罪处罚。

（二）非法开采的砂石矿种主要是建筑石料用石灰岩、建筑用砂、建筑用砂岩

在统计的917例非法开采砂石刑事犯罪中，开采的矿种数量排名前三的分别是建筑石料用石灰岩、建筑用砂、建筑用砂岩，这三类砂石矿种案件数量总占比达到了81.06%，这与砂石矿山矿种的客观分布情况密切相关。根据全国砂石矿山矿种分布数据，砂石矿种数量排名前四的矿种为建筑石料用石灰岩、建筑用砂、建筑用花岗岩、建筑用砂岩，作为非法采砂主要矿种的建筑石料用石灰岩、建筑用砂、建筑用砂岩数量较多，较为普遍。

（三）犯罪类型多为无采矿许可证开采和超越矿区范围开采

《解释》对“未取得采矿许可证”的情形进行了明确，具体包括：（1）无许可证的；（2）许可证被注销、吊销、撤销的；（3）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；（4）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；（5）其他未取得许可证的情形。经笔者梳理，法院认定非法开采砂石刑事犯罪中“未取得采矿许可证”的情形主要包含“无采矿许可证”和“超越矿区范围采矿”等情形。

在构成非法采矿罪的917例案例中，有762个案例是被告人在无采矿许可证的情形下进行非法开采，总占比83.1%。超越许可证规定的矿区范围或者开采范围进行开采的案例共有124个，总占比13.52%。因采矿许可证到期未延续而被认定为非法采矿罪的案例有25个，总占比2.73%。被告人未按采矿许可证规定的矿种开采被认定为非法采矿罪的案例有4个，总占比0.44%。因“超量开采”被认定为非法采矿罪的共有2例，总占比0.22%（见图4）。值得注意的是，“超量开采”和“采矿许可证到期未延续”不属于《解释》明确规定的四种情形，司法理论和实践对于这两种情形是否构成非法采矿罪存在争议。笔者认为，对于《解释》规定的第五种兜底条款，法院在审理时应当遵循罪刑法定原则，切忌作类推解释，随意扩大“未取得采矿许可证”的类型，造成适用法律错误。

（四）非法开采砂石没收犯罪违法所得数额普遍不高

在统计的917例案例中，有360个案例法院并未对被告人犯罪违法所得予以没收，总占比39.26%（见图5）。对于非法开采砂石的违法所得不予没收不符合刑法第六十四条“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔”的规定，此外，《解释》第十二条也规定了对非法采矿、破坏性采矿犯罪的违法所得及其收益，应当依法追缴或者责令退赔。而在判决没收违法所得的557个案例中，又有44个案例未明确违法所得的具体数额，仅表述为“追缴被告人某某的违法所得”，这类案例总占比4.8%。

在明确违法所得数额的513个案例中，违法所得数额在50万元以下的有297例，占明确违法所得数额案例的57.89%；违法所得数额在50万元至500万元的有170例，占比为33.14%；违法所得数额在500万元至1000万元的有25例，占比为4.87%；违法所得数额在1000万元以上的有21例，占比为4.09%。（见图6）

非法开采砂石违法所得数额普遍不高，这与非法开采砂石犯罪特点，如自然人犯罪、设备简单、作业时间短、砂石销售价格较低等因素密切相关。

（五）行刑衔接机制适用较为广泛

2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》正式实施，该工作办法健全了环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制。2021年《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》进一步细化了行刑衔接机制，规范了行刑衔接的具体适用。聚焦非法开采砂石刑事犯罪领域，行刑衔接制度运用较为广泛，行政部门向司法机关移送的案件比例大致呈上升趋势。在笔者统计的920例案例中，共有200例案例由矿产资源主管部门向检察机关移送案件线索，其中2017年有2例，占2017年案件总量的1.63%。2018年有23例，占2018年案件总量的18.85%。2019年有82例，占2019年案件总量的27.89%。2020年有63例，占2020年案件总量的22.74%。2021年有30例，占2021年案件总量的28.85%。（见图7）

（六）二审裁判结果中维持一审判决的案例居多

在笔者整理的920例案例中，审理程序为二审的案例共有145例，其中维持原判的最多，有121例，总占比83.45%。二审改判的有22例，总占比15.17%，其中二审判决加重刑罚的有2例，二审适用缓刑的有6例，二审判决减少刑期的有13例，二审判决减少违法所得数额认定的有1例。二审判决发回重审的2例，总占比为1.38%（见图8）。通过上述数据可以看出，针对非法开采砂石刑事犯罪的二审裁判，大部分均维持原判，二审改判的比例较低。

四、非法开采砂石刑事犯罪刑罚适用情况

在统计的920例案例中，有3例的被告人被认定为无罪，3例中被告人被免予刑事处罚，因而本章仅统计914例判处刑罚的案例。

（一）主刑为3年以下有期徒刑的占比最高

在851例自然人为犯罪主体的案例中，共有848例案例中的被告人被判处刑罚。其中，单处罚金的有11例，总占比1.3%；被告人被判处管制的仅有1例，总占比0.12%；被告人被判处拘役的有43例，总占比5.07%；其余案例中的被告人均被判处有期徒刑，在被判处有期徒刑的案例中，三年以下有期徒刑的占比最高，共有654例,总占比77.12%。被告人被判处有期徒刑三年以上（不包含三年）七年以下的案例共有139例，总占比16.39%（见图9）。根据《刑法》第七十二条第一款之规定，被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子才有适用缓刑的可能。经统计，共有437例案例中的被告人适用了缓刑，占被判处拘役、有期徒刑三年以下的697例案例的62.7%。

从上述数据结果来看，法院依法对非法开采砂石犯罪追责的同时，也在量刑上体现了“轻刑化”的特征，大部分犯罪人均被判处三年以下有期徒刑，且过半数适用了缓刑。

（二）全部适用罚金刑但罚金数额总体不高

在914例被告人被判处刑罚的案例中，全部的914例案例均单处或并处罚金，这符合《刑法》第三百四十三条对于非法采矿罪规定的法定刑。至于罚金数额方面，对单位判处罚金的66例案件中，数额在10万以下的案件有21例，总占比31.82%；罚金数额在10万元-30万的案件有19例，总占比28.79%；罚金数额在30万元-100万的案件有14例，总占比21.21%；罚金数额100万以上的案件有12例，总占比18.18%。（见图10）

对自然人单处或并处罚金的848例案件中，罚金数额在10万以下的案件有586例，总占比69.1%；罚金数额在10万元-30万元的案件有165例，总占比19.46%；罚金数额在30万元-100万元的案件有77例，总占比9.08%；罚金数额在100万以上的案件有20例，总占比2.36%。（见图11）

我国刑法未对如何确定罚金刑数额进行规定，各地法院在确定罚金刑数额时主要依据地方性司法指导意见，这也导致了罚金刑裁量的参照基准难以确定，各地罚金刑裁量的数额差距悬殊。总体而言，对于非法采矿罪这类法条未做数额幅度规定的罪名，在我国的司法实践中，一般以犯罪销售金额、违法所得以及自由刑刑期为参照基准来进行罚金刑的裁量。从上述统计结果来看，不论是针对单位还是自然人判处的罚金刑数额都整体偏低，数额在10万元以下的案例数量占比最高，主要原因是非法开采砂石违法所得数额整体不大。

（三）认罪认罚从宽制度的适用率不断提升

认罪认罚从宽制度是落实党的十八届四中全会改革部署的重大举措，是依法推动宽严相济，刑事政策具体化、制度化的重要探索。该制度既包括实体上从宽处理，也包括程序上从简处理，有利于刑事案件繁简分流，节约司法资源，提高司法效率。从2016年起先后在18个地区开展认罪认罚从宽制度改革试点，认罪认法从宽制度已经取得良好的司法效果。

在笔者统计的920例案件中，适用认罪认罚从宽制度的案例有378例，其中2018年有1例，占2018年案件总量的0.82%；2019年有73例，占2019年案件总量的24.83%；2020年有209例，占2020年案件总量的75.45%；2021年有95例，占2021年案件总量的91.35%。（见图12）

从上述统计数据来看，随着认罪认罚从宽制度的不断发展和完善，尤其是2018年10月新修订的《刑事诉讼法》正式确立该项制度以后，非法开采砂石刑事案件中对被告人适用认罪认罚从宽制度的案件比例逐年攀升，2021年的适用率甚至高达91.35%。

五、结语

非法开采砂石不仅损害矿产资源国家所有者权益，侵害矿产资源管理秩序，同时也破坏自然生态环境，扰乱砂石行业市场秩序。根据上述分析，非法开采砂石总体获得的违法所得较低，但一旦被认定为非法采矿罪则需要承担刑事责任。近年来，各个地方纷纷开展非法采矿（非法采砂）专项整治行动，非法开采砂石被追究刑事责任的风险急剧提升，任何人都不应该再抱有侥幸心理。笔者建议，开采砂石应当通过正当程序取得采矿权，办理采矿许可证，合法进行开采才是正途。具有合法采矿证的矿山企业，也要防止不知情情况下的越界开采和暂时无证（如采矿许可证延续过程中空档期）造成的非法采矿风险。

（吴永高，北京金诚同达律师事务所高级合伙人。在原国土资源部法律中心工作多年，曾任自然资源部法律顾问，长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作。吴永高律师团队先后代理了众多矿业权纠纷案件和矿业并购重组项目，擅长处理矿业权出让转让、矿产资源压覆、自然保护区退出、涉矿审计整改、涉矿刑事案件等法律事务，联系电话：13691099787）

来源：中国砂石协会