砂石开采违法用地的刑事责任风险——基于393份裁判文书的大数据分析

砂石开采违法用地的刑事责任风险——基于393份裁判文书的大数据分析

 

矿产资源开发必须要占用土地，砂石开采亦不能例外。由于多方面的原因，我国矿产资源开发领域长期存在采矿和占地的矛盾，这一矛盾在砂石开采领域尤为突出。一是砂石矿数量较多，占地存在点多面广的特点；二是砂石一般采用露天开采方式，其作业范围就是占地范围。以往由于砂石矿山分布零散、规模普遍较小，地方各级政府对于其用地的监管较为宽松，部分地方政府甚至默许矿业权人违法使用土地。但近年来，在生态文明建设的总体要求下，各级政府不断加强对耕地、林地、草地的保护和监管，持续加大执法力度，以“零容忍”态度坚决打击违法占地行为，涉嫌犯罪的坚决移送司法机关，使得近年来砂石开采涉及违法用地的刑事案件数量大幅攀升。

笔者以“北大法宝”为检索工具，对砂石开采近5年（2017年—2021年）涉及非法占用农用地的刑事案件进行了检索，共整理出有效案件393例。本文拟从砂石开采非法占用农用地犯罪的趋势、特征、类型、地域分布、裁判结果、刑罚适用等方面对这些案例进行大数据分析，以供砂石行业从业人员参考。

一、砂石项目非法占用农用地刑事犯罪的趋势

在笔者整理出的393例案件中，按年份划分的案件数量及变化趋势如图1：

从上图的数据中可以看出，2020年至2021年期间，由于受新冠疫情、环保关停、露天矿山整合等因素的影响，案件的数量相对较少，共计只有84件。而从2017年至2019年的数据来看，砂石行业非法占用农用地的刑事案件在此期间呈现明显的上升趋势，其中2018年案件数量103例，同比增长率为19.8%；2019年案件数量120例，同比增长率为16.5%。

这一趋势与我国生态保护政策的变化密切相关。自党的十八大确立包括生态文明建设在内的“五位一体”总体布局以来，生态文明理念日益深入人心。党的十九大进一步明确要实行最严格的生态保护法律制度，坚决制止和惩处破坏自然生态的行为。为深入贯彻和落实党中央、国务院关于生态文明建设的总体要求，自然资源部、国家林业和草原局作为土地和林草监管部门，近年来不断出台相关政策，以“严起来”的总基调，不断提升监管力度，以“零容忍”的执法态度，严厉打击各类违法犯罪行为。而随着监管执法尺度的不断趋紧，以往很多未予查处或者立案查处后悬而未决的违法用地行为被纳入到查处范围，再加之近年来违法用地行政执法与刑事司法衔接机制不断完善，行政机关对于涉嫌犯罪案件的移送率也大幅增加。根据最高人民检察院发布的数据，2017年至2020年期间，全国检察机关共起诉非法占用农用地案件16170件，涉及被告人共20535人。

二、砂石项目非法占用农用地刑事犯罪的特征

（一）犯罪主体以自然人居多

在393例案件中，犯罪主体为自然人的有244例，总占比61.8%，犯罪主体为单位的有149例，总占比38.2%。（见图2）在149例单位犯罪案件中，采用单罚制即仅处罚单位的案件仅有2例，其余均是采用的双罚制。

笔者认为犯罪主体多为自然人的原因主要有两点：

一是我国砂石矿的矿业权人多为个人独资企业。《个人独资企业法》第二条之规定，个人独资企业不具有独立法人资格。根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（法释〔1999〕14号）的相关规定，不具有法人资格的个人独资企业不属于刑法意义上的“公司、企业、事业单位”，不属于单位负刑事责任的范围。最高人民法院孙军工撰写的《<关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释>的理解和适用》一文中，也明确“对于不具有法人资格的私营独资企业和私营合伙企业实施的犯罪行为，应当依照刑法有关自然人犯罪的规定定罪处罚”。

二是砂石矿山由自然人承包经营的情形较为常见。最高人民法院于2001年印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》中规定，根据刑法和《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》的规定，以单位名义实施犯罪，违法所得归单位所有的，是单位犯罪。而砂石矿山的承包经营，多是由承包人进行投资经营且自负盈亏，矿山企业仅收取固定的承包费。此种情形下即使承包人以矿山企业的名义实施占地行为，但由于承包方并不是为单位本身谋取非法利益，主要收益也是归属于承包者个人所有，因此，司法实践中一般将其认定为自然人犯罪。

（二）案件分布的区域特征明显

笔者整理出的393例案件共涉及25个省、自治区和直辖市，其中云南省、广西壮族自治区、湖南省、湖北省、江西省、贵州省、广东省的案件数量较多，均在20例以上；河南省、四川省、安徽省、福建省、重庆市的案件数量次之，在10-20例之间。（见图3）

从案件的地域分布来看，案件数量的多少与我国砂石矿的地域分布密切相关。根据中国砂石协会发布的《2021年中国砂石行业运行报告》，截至2020年年底，全国各省砂石矿山分布的大致情况是：贵州、云南砂石矿山数量最多，分别为1632个、1049个；新疆、四川、湖南、广西、江西砂石矿山数量均在500～800个之间；内蒙古、甘肃、黑龙江、广东、山西、重庆、湖北砂石矿山数量在300～500个之间；浙江、吉林、陕西、福建、河北、河南、安徽、辽宁、青海、山东、宁夏、海南、西藏、江苏砂石矿山数量在200个以下。

（三）违法占用的土地类型多为林地

在393例案件中，从占用的土地类型来看，以占用林地的案件居多，共计有367例，总占比93.4%；同时占用耕地和林地的案件有22例，总占比5.6%；占用耕地的案件则仅有4例，总占比1%。（见图4）

这一特征主要是由砂石矿的矿种和矿山的地理位置所决定的。根据中国砂石协会发布的《2021年中国砂石行业运行报告》，我国砂石矿权的矿种主要包括建筑石料用灰岩、建筑用砂、建筑用花岗岩、建筑用砂岩、建筑用石料（凝灰岩）、建筑用玄武岩、建筑用安山岩、建筑用白云岩、建筑用闪长岩、建筑用辉绿岩、建筑用大理岩、建筑石料用灰岩等12种矿种。鉴于这些矿体大多赋存在山地丘陵地形中，本身就是以山体形式存在，在地类划分上一般多为林地。

（四）占用的土地面积一般较小

从占地面积来看，砂石项目违法占地的面积一般较小。在393例案件中，占地面积在50亩以下的有253例，总占比64.4%；在50-100亩之间的有80例，总占比20.3%；在100-150亩之间的有33例，总占比8.4%；在150亩以上的共计只有27例，总占比6.9%。（见图5）

砂石行业的非法占用农用地案件之所以占地面积普遍不大，主要还是由于我国砂石行业长期形成的“小而散”的特点。根据中国砂石协会发布的《2021年中国砂石行业运行报告》，2020年全国有62.5%的砂石矿权的矿区面积在0.1平方公里（即150亩）以下，有35.5%的砂石矿权的矿区面积在0.1-1平方公里（即150-1500亩）之间。由此可见，虽然砂石矿一般采用露天开采的模式，对地表的扰动较大，但由于我国以往的砂石矿规模都较小，其占地面积也相应较小。

三、砂石行业非法占用农用地刑事犯罪的裁判结果分析

在笔者选取的393例案件中，最终被判决无罪的案件仅有1例，其余392例案件均是有罪判决。鉴于此，笔者在本部分仅对这392例案件的裁判结果进行分析。

（一）被告人被判处有期徒刑的案件居多

在392例有罪案件中，单位犯罪且仅处罚单位的案件有2例，剩余390例案件均涉及对自然人（即被告人）的刑事处罚。在这390例案件中，被告人被判处有期徒刑的案件有291例，总占比74.6%；被判处拘役的案件有27例，总占比6.9%；单处罚金的案件有62例，总占比15.9%；免予刑事处罚的案件有10例，总占比2.6%。（见图6）

在我国全面加强生态文明建设，不断加大生态环境保护力度的背景下，非法占用农用地属于破坏农用地资源、损害生态系统的典型犯罪，上述统计结果表明，人民法院对于非法占用农用地犯罪的刑罚种类上选择较为严厉的徒刑。

（二）有期徒刑的刑期一般在3年以下且多适用缓刑

在被判处有期徒刑的291例案件中，量刑结果在3年以上的案件仅有8例，总占比为2.7%；量刑结果在3年以下的案件有283例，总占比97.3%，其中，量刑结果在1年以下的案件有175例，总占比60.2%，量刑结果在1年至3年之间的案件有108例，总占比37.1%。（见图7）

根据《刑法》第七十二条第一款之规定，被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子才有适用缓刑的可能。经统计，量刑结果在3年以下的283例案件中，适用缓刑的案件有250例，总占比88.3%；未适用缓刑的案件有33例，总占比11.7%。

从上述统计结果来看，人民法院在依法对破坏土地资源类犯罪进行处罚的同时，在量刑上也体现了“轻刑化”特点，即刑期一般较短且缓刑适用率高。笔者通过对比这些案件发现，除了自首、坦白、认罪认罚等法定量刑情节外，植被恢复情况或土地修复情况往往会被法官作为重要的酌定量刑情节予以考虑，在这291例判处被告人有期徒刑的案件中，存在部分恢复（修复）或者全部恢复（修复）情形的有78例，除存在数罪并罚情形的9例案件外，剩余69例案件的量刑均在2年以下。

（三）罚金刑适用以并处罚金为主但罚金数额一般较小

根据《刑法》第三百四十二条之规定，非法占用农用地罪的法定刑为五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。在392例有罪案件中，除了免予刑事处罚的10例案件外，其余382例案件中，对被告人单处罚金的案件有62例，总占比16.2%，剩余83.8%的案件均是并处罚金。

至于罚金金额方面，对单位判处罚金的149例案件中，金额在1万以下的案件有7例，总占比4.7%；1-10万的案件有86例，总占比57.7%；10-20万的案件有29例，总占比19.5%；20-100万的案件有20例，总占比13.4%；100万以上的案件有7例，总占比4.7%。对自然人单处或并处罚金的381例案件中，金额在1万以下的案件有95例，总占比24.9%；1-10万的案件有228例，总占比59.8%；10-20万的案件有33例，总占比8.7%；20-100万的案件有22例，总占比5.8%；100万以上的案件有3例，总占比0.8%。（见图8）

从上述统计来看，无论对于单位犯罪中直接负责的主管人员或其他直接责任人员还是自然人犯罪中的个人而言，人民法院在判决时多并处罚金，但无论是单处还是并处罚金，罚金的数额一般较小，多在20万以下。

根据《刑法》第五十二条和第三百四十二条之规定，非法占用农用地罪适用的是无限额罚金制，其罚金数额最终是由法官根据犯罪情节在法定的1000元最低限额之上确定，属于法官自由裁量的范畴。笔者通过对比382例案件中罚金金额和犯罪情节，发现由于法官对于犯罪情节有着不同的考量和判断，对罚金数额的考量因素并不统一，即使犯罪情节基本类同，个案的罚金数额也会有较大差异。总体来看，占地面积、植被恢复情况以及自首、认罪认罚等法定量刑情节一般会是法官自由裁量罚金数额的考量因素。

（四）认罪认罚从宽制度的适用率不断提升

完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署。2016年中央全面深化改革领导小组审议通过了关于认罪认罚从宽制度的改革试点方案。全国人大常委会授权在北京等18个城市开展试点。2018年新修订的刑事诉讼法基于试点成果，明确规定犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。此后，“两高三部”为了保证该项制度的正确实施，在2019年至2021年期间出台了一系列制度文件。对认罪认罚从宽制度的适用原则、适用范围、适用条件以及司法机关在适用过程中的职责等内容做了明确规定。

在笔者整理选取的393例案件中，适用认罪认罚从宽制度的案件有174例，其中2018年有6例，占2018年案件总量的5.8%；2019年有93例，占2019年案件总量的77.5%；2020年有60例，占2020年案件总量的87%；2021年有15例，占2021年案件总量的100%。（见图9）

从上述统计结果来看，砂石行业非法占用农用地案件中对于认罪认罚从宽制度的适用趋势，与认罪认罚从宽制度的发展和完善进程是一致的。自2018年10月新修订的《刑事诉讼法》正式确立这一制度以后，适用该制度的案件数量和在同年度案件总量中的占比都呈现明显的上升趋势，2021年的15例案件中，更是全部适用了认罪认罚从宽制度。

四、结语

通过上述分析可以看出，由于传统砂石行业自身“多、小、散、乱”的特点，砂石领域的违法占地情形较为常见，随着我国生态环保政策的不断升级，砂石行业因非法占用农用地而被追究刑事责任的案件数量在大量增加。虽然这393例案件在整体的量刑上存在轻刑化、缓刑化特点，但因违法用地构成犯罪而被追究刑事责任的风险远远超出砂石矿业权人的认知和承受范围，砂石矿业权人对采矿用地方面的刑事风险应当予以重视。

此外，需要注意的是，2020年3月，国家发展和改革委员会等十五部委联合下发的《关于印发<关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见>的通知》（发改价格〔2020〕473号）中明确提出，要在引导中小砂石企业合规生产的同时，通过市场化办法实现砂石矿山资源集约化、规模化开采。目前贵州、云南、湖南、江西等砂石山分布大省也纷纷出台了相应政策文件，大力推进砂石矿产资源的整合。笔者认为，随着砂石行业的资源整合，新设砂石采矿权的矿区面积将大幅增加，考虑到各地农用地保护的要求及新增建设用地指标的紧缺情况，砂石行业的用地形势将更加严峻，如何依法合规用地仍将是摆在砂石矿业权人面前一大难题。

来源：中国砂石协会