砂石行业投资法律风险分析系列之三——砂石采矿权项目投资并购重点法律问题解析

砂石行业投资法律风险分析系列之三——砂石采矿权项目投资并购重点法律问题解析

企业投资并购砂石采矿权项目时，除了要选择投资并购模式外，还要重点关注和解决投资并购中的主要法律风险点。笔者根据砂石矿产开发相关法律政策及实践经验，从环境敏感区域限制、项目审批、采矿权合法性、资源储量可靠性、出让收益缴纳、采矿用地、环保合规、绿色矿山建设等方面，对砂石采矿权项目并购中重点法律风险进行梳理解析，以期为砂石采矿权项目投资人提供参考。

一、环境敏感区域对砂石开发的禁入或限制问题

矿产资源开采必然对环境带来扰动，特别是砂石开采大多属于露天方式，对环境影响较为明显。矿产资源开发和生态保护在政策上如何统筹平衡，决定了矿产资源开发受到禁止或限制的程度和范围。近年来随着生态文明建设的推进，从中央到地方都从保护生态环境安全、强化部分环境敏感区域管控的角度，明确规定禁止或者限制砂石开采进入环境敏感区域。

一是自然保护区内矿业权退出。虽然《自然保护区条例》中明确规定自然保护区内禁止开矿、采石、挖沙等活动，但2015年之前政府部门在自然保护区内设置包括砂石采矿权在内的各类矿业权较为常见。2015年环境保护部等十部委联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）规定，对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出。2017国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，以国家级自然保护区为重点，对各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权进行清理核查，同时严禁新矿权进入自然保护区。各省（区、市）也纷纷出台文件，严禁新矿权进入自然保护区，已设立的矿权也要全部退出。同时，各地对于自然保护区、地质公园、风景名胜区、森林公园、水源地保护区等各类保护区涉及矿产资源开发的限制也日趋严格。例如，2019年河北省自然资源厅印发的《加强矿产资源开发管控十条措施》规定，禁止在生态保护红线内、自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、地质遗迹保护区、文物保护单位的保护范围内和铁路高速公路国道两侧各1000米范围内新批固体矿产资源开发项目。

二是生态保护红线管控。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，提出到2020年年底前完成生态保护红线划定，基本建立生态保护红线制度。要求生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。可见，生态保护红线范围是禁止砂石开发的，除非因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整生态保护红线范围。

三是国务院规定的重点区域限制。为打赢蓝天保卫战，《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号） 中规定，重点区域原则上禁止新建露天矿山建设项目。划定的重点区域包括京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原，涉及十余个省份的多个城市。我们理解在该重点区域范围内，一方面禁止新建砂石开采项目，另一方面存量的砂石项目开采也受到诸多限制，甚至被责令停产停业，到期不予办理采矿权延续登记等。

二、砂石矿产开发项目审批手续合法性问题

砂石矿产开发项目自取得采矿权开始至项目立项、矿山建设、生产运营，需要办理诸多行政审批手续。

项目立项方面。砂石矿产开发项目属于实行备案管理的项目，需要按照企业投资项目备案管理程序履行项目备案手续。已备案项目信息发生较大变更的，建设单位应当及时告知备案机关。

砂石矿山建设阶段，需要办理用地审批、环境影响评价、社会稳定风险评估、地质灾害危险性评估、取水许可、节能审查、水土保持、矿山安全等方面的审批手续。以矿山安全为例，根据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》等规定，项目在进行可行性研究时，应当进行安全预评价，由承担项目安全评价的安全中介机构按照规定的标准和程序进行预评价，提出预评价报告。建设单位在项目初步设计时，应当委托有相应资质的设计单位对项目安全设施同时进行设计，编制安全设施设计；安全设施设计完成后，应当提交安全生产监督管理部门进行审查。项目竣工投入生产前，建设单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查；安全设施竣工验收合格后，方可投入生产和使用。

砂石矿山生产运营阶段，还要办理排污许可、爆破物品审批、运输管理、安全生产许可、绿色矿山建设等审批、评估手续。

投资人并购砂石采矿权项目时，应了解相关行政审批手续办理要求，核实清楚拟并购项目各项审批手续的办理情况，对可能存在的项目手续合规风险进行识别、评估和防范。

三、砂石采矿权的合法性问题

采矿权是砂石采矿权项目的核心资产，采矿权合法性问题是决定项目是否具有投资价值及投资风险大小的重要因素。对此应从以下三方面具体考量：

一是砂石采矿权取得的合法性。在取得方式上，如果拟并购项目的砂石采矿权系通过采矿权一级市场出让方式取得，应调查核实采矿权出让文件、成交确认书及采矿权出让合同、采矿权价款（出让收益）缴纳凭证等资料；如果砂石采矿权系通过采矿权二级市场转让方式取得，还应调查核实采矿权转让合同、转让价款支付凭证、转让审批文件等资料。在采矿权登记方面，应调查核实矿产资源储量报告及评审备案文件、划定矿区范围批复、矿产资源开发利用方案、环评报告及批复等采矿权办理要件材料。

二是砂石采矿权存续中的合法性。第一，要关注采矿权人履行出让合同约定义务的情况。自然资源主管部门发布的出让公告及采矿权出让合同中，通常会在采矿权价款金额及缴纳期限、矿山开采要求等方面对采矿权人设定一定的义务。采矿权人如果未履行相应合同义务，有可能面临解除出让合同、采矿权灭失等不利后果。第二，要关注采矿权人是否存在违反法定义务的行为。《矿产资源法》等法律法规对采矿权人开采矿产资源设定了诸多义务，包括开采范围不得超出采矿许可证规定的范围，依法缴纳采矿权使用费、资源税等税费，开展矿山地质环境保护与治理恢复等。采矿权人违反上述法定义务的，有可能面临罚款、没收违法所得甚至吊销采矿许可证等处罚。

三是采矿权到期后能否办理延续登记。根据《矿产资源开采登记管理办法》等规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人有权到登记管理机关办理延续登记手续。针对砂石矿产资源管理，仅有少数省份对采矿权到期延续问题进行了明确规定，例如2021年修改的《福建省国土资源厅关于贯彻落实推进矿产资源全面节约和高效利用的实施意见》中规定：“已设砂石采矿权许可证到期，其矿区范围内有偿取得的砂石资源尚未采完的，符合条件的可予以延续登记。”从砂石采矿权管理实践来看，各地自然资源主管部门对采矿权到期延续问题的做法不尽相同。有的砂石采矿权出让文件和出让合同中规定，采矿权许可证到期时矿区范围内砂石资源尚未采完的，可予以延续登记；有的出让文件和出让合同则规定，出让年限届满后出让合同终止、矿山关闭，不再给予延续；有的出让文件和出让合同仅规定了出让资源储量，未对到期延续事宜进行规定。

投资人并购砂石采矿权项目时，应调查核实拟并购项目采矿权取得、存续、转让有关资料，结合矿产资源管理法律法规，对采矿权合法性风险做出识别判断。

四、砂石矿产资源储量的可靠性问题

资源储量是判断采矿权开发利用价值、决定并购交易成败的核心因素之一。由于矿产资源储量具有不确定性，资源储量风险是并购交易中的重要风险。为核实砂石矿产资源储量的真实可靠性，应重点关注以下两方面问题：

一是政府采矿权出让环节砂石资源储量的真实可靠性（本部分内容详见《砂石行业投资法律风险分析系列之一：砂石采矿权竞买中的法律风险与防范》）。

二是采矿权人自行投资勘查获得储量的真实可靠性。采矿权人为了增加资源储量，延长矿山服务年限，往往会委托地勘单位在矿区范围内自行投入资金进行生产性勘查。根据《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发〔1999〕205号）等规定，经过勘探取得新增矿产资源储量的，应对矿产资源储量报告进行评审备案。2020年5月1日起实施的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）规定，缩减矿产资源储量政府直接评审备案范围，固体矿产在采矿期间资源量发生重大变化的（变化量超过30%或达到中型规模以上的），应当对矿产资源储量报告进行评审备案。实践中，采矿权人委托地勘单位通过生产性勘查获得资源储量后，有的进行了储量评审备案，有的则由于企业未申请或不具备法定条件等原因未进行评审备案。

投资人并购砂石采矿权项目时，应对采矿权过往地质资料真实性、地质成果可靠性进行分析评价，必要时重新估算矿山的保有资源储量。

五、采矿权价款（出让收益）缴纳问题

近些年我国矿产资源税费改革逐步深化，2006年开始全面推进矿产资源有偿取得制度，严格限制探矿权价款采矿权价款转增国家资本金、折股方式缴纳以及缓交、减免价款，对无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权进行有偿处置；2017年矿产资源权益金制度落地，矿业权出让收益取代探矿权价款采矿权价款，矿业权出让收益具体征收政策的出台，政策的变化及其理解适用对砂石采矿权出让收益的缴纳提出了很多新的问题。

一是原来以协议出让取得的探矿权或者采矿权，因当时不符合国家出资探明矿产地的情形，在以往的矿业权变更登记过程中，政府主管部门出具过“不需要缴纳探矿权价款（采矿权价款）”的意见，但在2017年《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文件”）实施之后，按照35号文件再办理采矿权变更、延续等登记时，必须要缴纳采矿权价款，由此给采矿权人造成巨大的负担。

二是现实中砂石采矿权出让经常存在采矿权开采范围内经评审备案的资源量大于采矿权出让的资源量问题。对于这些未出让的剩余资源量采矿权人是否可以开采，应当依据出让合同或者法律政策规定来判断。但必须明确的是，即使采矿权人可以通过采矿权延续等方式继续开采剩余资源量，也必须要缴纳相应的矿业权出让收益。

三是取得采矿权后新增资源量的价款（出让收益）缴纳问题。根据矿业权价款征收管理有关规定，对矿业权人在采矿许可证范围内自行投入资金勘查取得的找矿成果，不收取矿业权价款。35号文件规定，采矿权增列矿种、增加资源储量的，增列、增加的部分比照协议出让方式征收采矿权出让收益。因此，针对采矿权人在矿山生产期间自行投资勘查获得的新增资源储量，面临缴纳采矿权出让收益的问题。

采矿权价款（出让收益）问题对拟并购项目负债金额和交易价格的确定具有重要影响。投资人并购砂石采矿权项目时，应充分了解矿业权有偿处置政策，对拟并购项目采矿权是否已缴纳采矿权价款，未来是否需要继续缴纳矿业权出让收益做出准确判断。

六、砂石矿山项目用地问题

砂石矿山大部分属于露天开采项目，生产区、生活区和石料堆放区需要占用大量土地。投资人并购砂石采矿权项目时，应重点关注以下用地方面的问题：

一是项目用地的合法合规情况。第一，建设用地手续方面，需要核实农转用审批、土地出让合同及价款支付、土地使用权证办理等有关资料。第二，临时用地方面，需要核实临时用地审批、临时用地费用支付、到期延续、土地复垦情况等。第三，项目涉及林地的，还需核实是否取得林业部门核发的使用林地审核同意书；项目涉及草地的，还需核实是否取得草原行政主管部门核发的使用草地审核同意书。第四，核实砂石企业是否存在因涉嫌违法用地被追究行政责任、刑事责任的情形。

二是后续完善用地手续的可行性。特别要注意到《土地管理法》修改后建设用地取得方式的变化，即以往政府办理征收转用手续后再出让给矿山企业的方式，已变成土地所有权人向企业出让、出租集体经营性建设用地的方式。对于后需要继续办理建设用地手续的，需要关注：第一，用地区块是否符合土地利用总体规划（国土空间规划）要求，企业未来办理采矿用地手续是否会受到规划制约；第二，根据矿业权出让和开发计划，地方政府能否为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标；第三，后续办理用地手续需要支付的费用金额。

七、砂石矿山环保合规问题

生态环保是砂石资源开发的重要约束条件。环保合规问题贯穿砂石采矿项目审批、建设和生产的全生命周期。近年来随着环保政策日趋严格和矿山环境整治力度的加大，环保合规问题成为影响砂石矿山生存发展的重要风险因素。针对砂石采矿权项目的环保合规问题，应重点关注以下方面：

环境影响评价。第一，地方政府及有关部门组织编制砂石开发专项规划时，应组织进行规划环评，编制环境影响报告书。审批机关在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。第二，砂石矿山项目建设前，应进行项目环评。审批机关作出的环境影响评价批复，是砂石企业办理采矿权登记以及项目开工建设的前置条件。第三，项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，产生不符合经审批的环境影响报告书情形的，应当开展环境影响后评价。

项目环保“三同时”。建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。建设单位在委托施工任务时，应同时委托环境保护设施的施工任务，并保证其建设进度和资金落实。根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》等规定，砂石矿产开发项目属于主要对生态造成影响的建设项目，应按照《建设项目竣工环境保护验收技术规范 生态影响类》编制验收调查报告。建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格后，其主体工程方可投入生产或者使用。

排污许可。根据生态环境部公布的《固定污染源排污许可分类管理名录》，砂石生产按照通用工序进行重点及简化管理的，只需对其涉及的锅炉、工业炉窑、表面处理、水处理等通用工序申请取得排污许可证，不需要对其他生产设施和相应的排放口等申请。对于未被纳入重点排污单位名录的砂石企业，如果其水处理设备日处理能力在500吨以上2万吨以下，只需对其水处理设备进行登记管理即可，不需要申请取得排污许可证。

此外，砂石企业在固废污染防治、大气污染防治、水污染防治、噪音污染防治等方面需要严格遵守环保领域法律法规政策的要求。

投资人并购砂石采矿权项目时，应该调查核实拟并购项目环保审批手续办理和环保措施的落实情况，对可能存在的项目环保合规风险进行识别、评估和防范。

八、砂石矿山绿色矿山建设问题  

近年来，在生态文明建设大力推进、绿色发展要求不断提高的时代背景下，绿色矿山建设已成为砂石矿产资源行政管理的重要内容，成为影响砂石采矿项目存续和发展的重要因素。为此应重点关注以下两方面：

一是了解当地砂石绿色矿山建设政策要求。2017年原国土资源部等六部委联合发布了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），从工作目标、评价标准、政策支持、监督管理等方面对绿色矿山建设提出了要求。2018年自然资源部发布《砂石行业绿色矿山建设规范》（DZ/T 0316-2018），标志着砂石行业绿色矿山建设有了明确的规范依据。目前已有十余个省份针对绿色矿山建设出台了具体的管理规定，对创建绿色矿山建设的申报、评审、公布、监督等程序进行了明确，特别是将绿色矿山建设融入了矿产资源行政管理之中。

二是了解绿色矿山建设对砂石开采项目的影响。第一，绿色矿山建设意味着企业在矿山建设方面需要投入更多的资金，如果拟并购项目属于尚未完成绿色矿山建设的砂石矿山，投资人须充分考虑后续绿色矿山建设成本。第二，很多地方已将绿色矿山建设纳入采矿权出让合同管理，出让合同中规定了采矿权人要按照绿色矿山标准进行规划、设计、建设和运营管理，绿色矿山建设成为砂石企业必须履行的合同义务。有的省份政策文件规定未达到绿色矿山标准的矿山企业,一律停产开展创建工作,采矿许可证到期后不予延续。

投资人并购砂石采矿权项目时，应该充分了解当地绿色矿山建设政策要求，充分考虑绿色矿山建设的投资成本。

由于砂石矿产资源开发中的法律问题具有较强的专业性、复杂性，笔者建议投资人并购砂石采矿权项目时，应聘请专业的矿业律师开展尽职调查，系统梳理和识别并购项目中的核心法律风险点，在全面开展风险评估、论证和防范的基础上理性做出投资决策。