矿山生态修复的利益相关者分析及共同参与建议

矿山生态修复的利益相关者分析及共同参与建议

 

矿产资源是社会物质财富积累的基础，随着矿产资源的持续开发利用，其与生态环境保护、粮食生产安全、城镇建设用地矛盾日益显现。宝贵的矿产资源和优良的生态环境都是有限的、稀缺的自然资源，一味地保护和高强度地利用都是不可取的，如何最有效地利用自然资源，使其获得最高的效用，是一个值得考虑的问题。

矿山生态系统是一个耦合的经济-社会-生态系统，矿山生态修复是一项复杂的系统工程，需要政府、矿山企业、社区居民等各利益相关方共同参与，需要综合运用恢复生态学、自然地理学、自然资源管理等多种学科知识。当前，我国矿山生态修复压力依然较大、系统性稳定性不足、缺少多元化投入、科技支撑能力不强。进行矿山生态修复利益相关者分析，提出利益相关者共同参与的建议，能够推动矿山生态科学保护与修复，促进社会可持续发展。

01矿山生态修复现状

1.1 矿山生态修复压力依然较大

我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，且面临“旧账”未还、又欠“新账”的问题。2018年全国废弃矿山治理面积约3.30万hm2，新增损毁土地约4.80万hm2，矿山生态修复任务仍然十分艰巨。计划经济时期，在“有水快流”思想指导下，过分注重经济产出效益，矿山开发对生态环境造成了大面积破坏，且矿山生态系统基础条件差，扰动因素多，修复难度较大。进入新时代，人民群众对解决矿山生态问题提出了更高的要求，矿山生态修复已经步入攻坚阶段。但个别地方仍然存在以牺牲生态环境换取经济增长的现象，落后的矿产资源开采理念对矿山生态系统造成了严重的破坏。如何强化在建矿山和生产矿山监管，努力不再欠“新账”，推动历史遗留和责任人灭失矿山开展修复，加快还“旧账”，还有较大压力。

1.2 矿山生态修复系统性、稳定性不足

矿山生态修复既要修复受损的矿山生态系统，也要综合考虑矿山生态系统与社会经济系统的耦合关系，实现矿地可持续发展，构建和谐稳定的矿区生态-经济-社会系统。长期以来，矿山生态修复工程普遍存在目标单一、部门间统筹规划不足、工程衔接不够等问题，未将矿山及受影响区域作为完整的生态系统来考虑，没有实现真正意义的“整体保护、系统修复、综合治理”。对山水林田湖草生命共同体的内在机理和规律认识不足，导致部分矿山生态修复工程修复模式、治理措施相对单一，只是简单进行土地复垦和矿山复绿，矿山生态修复成效不明显。此外，由于利益的驱动和评价标准的缺失，修复责任方采取单纯增加植被覆盖率的短期策略，而忽视矿山生态功能的系统修复和长期稳定，难以形成自维持的生态系统。甚至在矿山生态修复实施前未进行系统评估决策，盲目上工程措施对矿山生态系统产生了较大的影响，如在黄土丘陵区种植人工林导致深层土壤含水率锐减，周边植被枯萎退化。

1.3 矿山生态修复资金缺口大

目前，我国矿山生态修复仍主要以财政投入和矿山企业被动投入为主，投资渠道较为单一，修复资金严重不足。矿山生态修复工程体量大、周期长、资金投入高，部分矿山企业无力承担修复成本，或者为了追求经济效益对矿山生态修复存在很大的抵触情绪，政府还未建立起完善的“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的制度体系，事中事后监管不足导致矿山企业生态修复主体责任落实不到位。而历史遗留矿山难以找到责任人，主要依靠政府财政拨款，但在“放管服”改革和为企业减负的大背景下，政府财政收入减少，无力投入矿山生态修复工作，部分资源枯竭型城市在治理历史遗留矿山生态修复任务时，存在“等、靠、要”思想。同时，矿山生态修复多元化投入机制尚不完善，社会资本投入较少。矿山生态修复资金投入大、项目周期长、资金风险较高；加之缺乏有效的生态产品价值实现途径等激励社会资本投入的政策，矿山生态修复的不确定性较高，社会资本投入积极性不高。

1.4 矿山生态修复科技支撑能力不强

矿山生态修复是一项复杂的系统工程，对科技支撑能力尤其是监测监管能力具有较高的要求。动态监测有助于摸清矿山生态环境底数，确保信息获取的真实性、科学性、精细化，为调查评价和科学决策提供依据。强化对“二合一”方案执行的监管，有助于督促矿山企业落实主体责任。但矿山生态监测监管工作任务量大、技术难度大，专业技术力量缺乏，科技服务平台和服务体系不健全，部门间信息共享机制尚未建立，支撑矿山生态修复的调查、评价、监测、监管能力亟待提高。当前，我国矿山生态修复技术正在从简单的物理化学技术向二次扰动更少、恢复效果更好的生物技术转变，修复实施也从先破坏后修复向边开采边修复转变。但是，在矿山生态修复理论研究、新技术研发应用、标准体系建设等方面还比较欠缺，理论研究、工程应用、管理实践之间存在一定程度的脱节现象，如矿山生态修复恢复力理论、人工与自然恢复策略及其适用性、含水层修复、生物多样性恢复技术等还有待加强研究。

02矿山生态修复利益相关者分析

矿山生态修复利益相关者是指参与或影响矿山生态修复决策的个人和组织，可直接或间接纳入决策进程，通常包括政府、矿山企业、当地民众、社会投资者、金融机构等。

2.1 利益相关者构成

1) 地方政府。在矿山生态修复过程中，地方政府扮演着极其重要的角色。地方政府既是矿山生态修复国家政策的执行者，也是矿山生态修复工程的决策者和监督者。地方政府通过编制矿山生态修复规划、实施适当的监管、将地方利益相关者纳入相关决策过程以及支持矿山生态修复项目融资等支持矿山生态修复实施。

2) 矿山企业。矿山企业是矿产资源的开发主体，也是矿山生态系统保护和修复的责任主体。矿山企业应该在矿产资源开发利用过程中树立源头保护的意识，尽可能避免或减少采矿活动对矿山生态系统的不良影响，保护和节约矿产资源，对不可避免的破坏进行生态修复或货币补偿。

3) 当地民众。当地民众即居住在土地上的人，包括当地农民个人、农民协会或集体、社区居民等。当地民众是土地的使用者，也是经济社会发展和良好生态环境的直接受益者。土地是农民生活的地方，也是农民的耕作对象，土地质量的好坏与农民生活息息相关。当地民众依赖于周边稳定生态系统提供的调节、支持、供给和文化服务，被视为矿山生态修复的主要利益相关者。

4) 社会投资者。目前，我国矿山生态修复主要投资者为政府和矿山企业，也有一些社会投资者参与其中。未来的发展趋势是吸引更多的社会投资者参与到矿山生态修复中来，这些社会投资者包括以盈利为主要目的的传统投资者、以保护生态环境为主要目的的保护投资者、以促进社会发展为主要目的的慈善投资者以及混合投资者。

5) 金融机构。以银行、证券公司、保险公司为主的金融机构，为矿山生态修复项目的实施主体提供了贷款、股权、债券等丰富的融资工具，为矿山生态修复项目实施风险提供了担保。

6) 科研院所。科研院所的主要作用一方面是研发矿山生态修复的关键技术，总结矿山生态修复的实践经验，为矿山生态修复决策部署和工程实施提供支撑；另一方面由于教育和培训是促进社会资本参与矿山生态修复的一个关键成功因素，科研院所应重点为矿山生态修复培养技术人才、管理人才、投资人才等各类人才，提升对矿山生态修复的认知水平，促进矿山生态修复产-学-研一体化发展。

2.2 主要利益相关者的动机及行为

2.2.1 地方政府的动机及行为

地方政府在矿山生态修复过程中的利益诉求主要表现在两个方面：一方面是政治利益；另一方面是经济利益。在政治利益上主要表现为：“新增矿山恢复治理面积”作为绿色发展指标体系之一，纳入生态文明建设考核指标，既要接受上级政府的考核，又要接受公众的考核。为了得到上级政府的肯定和人民的口碑，地方政府会做出一系列有利于矿山生态修复的努力，为矿山生态修复创造以下几方面的有利环境：制定和实施有效的矿山生态修复规划；促进有兴趣参与矿山生态修复的相关捐助者和投资者的参与；降低矿山生态修复投资的资金风险，提高投资者对风险的认知；与当地利益相关方建立有效的伙伴关系；推动矿山生态修复技术、典型案例、数据等知识共享。与此同时，地方政府也要追求一定的经济利益，地方经济发展得好，本地居民就业水平和生活水平也会相应提升，政府就会得到人民的支持。地方政府财政收入越高，才更有资金投入教育医疗、基础设施建设等容易出政绩的地方，也更有资金投入矿山生态修复等生态文明建设内容。地方官员将社会发展成效和生态保护修复成效作为自己职位升迁的主要因素，地方政府就要在经济发展和生态保护修复之间做出统筹决策，实现经济-社会-生态均衡发展。

2.2.2 矿山企业的动机及行为

矿山企业是矿业发展和生态保护的双重主体，矿山企业的发展带动了经济的发展，促进了社会就业，但是企业尤其是民营企业的根本目标是追求经济利益。矿山生态修复会给矿山企业增加很大的成本支出，企业的逐利特性决定矿山企业没有自觉进行矿山生态修复的动力。缺乏社会责任心的企业，如果缺少了政府的监管和社会的监督，就会为了降低成本，而随意压占破坏土地、排放废水废气，甚至不履行自己的矿山生态修复责任。

2.2.3 当地民众的动机及行为

当地农民及居民是矿山生态修复的主要利益相关者，但是由于受自身受教育水平和知识水平的限制，他们往往只关注自身短期的经济利益，而忽视生态效益的长期利好。缺乏对矿山生态修复全过程参与的动机和积极性，往往只关注矿山生态修复的结果，不会主动参与矿山生态修复的决策过程。而政府为了更好地实现矿山生态修复，就要有针对性和精心策划的宣传运动，提高当地农民及居民对矿山生态恢复的重要性的认识，促进民众主动参与并充分尊重他们的意见。

2.2.4 社会投资者的动机及行为

社会投资者主要分为传统投资者、保护投资者、慈善投资者和混合投资者四类，他们的动机和行为各不相同。传统投资者，即以工商企业为代表的价值投资者，主要动机为追逐经济效益，希望投资于矿山生态修复以获得直接经济利益或间接收益。例如，在开展矿山生态修复活动直接获得经济利益，或者为了营销目的而履行企业社会责任，改善工作环境，提升企业形象。保护投资者，利用其资本保护或恢复特定的景观、物种或栖息地，与传统投资者相比，他们对从投资中获得经济回报的兴趣较低。慈善投资者的主要目标是促进社会发展，他们根本不期望经济回报，或者愿意以较低的回报率接受较高的风险。混合投资者的目标是在创造利润的同时解决社会或环境问题，混合投资的范围从仅产生本金回报到获得超过市场利率的财务回报。

2.2.5 金融机构的动机及行为

金融机构以获得利息回报、经济收益为目的，为矿山企业和社会投资者提供信用贷款、股权债权服务、风险担保服务等。金融机构更乐意为资金风险低、有可预期回报的矿山生态修复项目提供金融服务。

2.2.6 科研院所的动机及行为

科研院所具有较高的社会责任感，促使这一群体对生态环境保护修复更加关注。他们的动机是研发生态环境监测、污染治理、生物修复等技术帮助矿山企业和地方政府完成矿山生态修复工作，以及为矿山生态修复培养和培训各类人才，体现自己的社会价值。如果有较高的产权保护水平，有政府和矿山企业提供稳定充足的科研经费支持，他们会更加乐于投入矿山生态修复技术研发和转化应用。

03矿山生态修复利益相关者共同参与的意义

3.1 促进参与主体多元化

当前，我国矿山生态修复以“谁开发、谁保护”“谁破坏、谁修复”为原则，主要以政府和矿山企业为责任主体实施。较为单一的参与主体使政府既是“裁判员”，又是“运动员”，还是“领队和志愿者”，造成政府职能定位出现偏差。与澳大利亚、美国和俄罗斯等主要矿业国家对比后发现，在参与主体方面，澳大利亚等国家的修复主体包括联邦政府、地方政府、NGO、矿山企业和社区民众，参与主体多元化。在职能分配方面，澳大利亚、美国和俄罗斯均是国家和政府制定有关法律法规，而环境评估和监督管理等职能未过度集中于政府机构，注重社会公众参与(表1)。综上所述，与国外相比，我国矿山生态修复参与主体偏单一化，亟待深入“放管服”改革，创新监管制度，减少政府对市场的干预，推动多元主体参与矿山生态修复。

3.2 解决修复资金不足问题

由于历史欠账多、修复难度大，我国矿山生态修复面临较大的资金缺口。矿山生态修复资金以中央、省级财政投资和一些矿山企业投入为主，地方政府财政资金支撑能力薄弱，社会力量投入矿山生态修复的积极性尚未充分调动，综合运用市场、财税、土地等各方面政策的机制尚不健全。加之近年来矿业经济形势低迷，矿产品价格较低，国家已取消矿产资源补偿费，各级财政可用于矿山生态修复的矿产资源专项财政收入相应大幅减少，历史遗留矿山生态修复工作受到严重的资金瓶颈约束。推进有效的矿山生态修复必须确保稳健的资金保障体系，结合新增耕地指标交易、生态补偿、残留矿产资源开发、建设用地指标奖励、行政奖励和考核等制度，将责任驱动型的被动生态修复转变为效益驱动型的主动修复，促进利益相关者共同参与，有利于吸引社会资本投入，解决资金不足问题。

3.3 有利于产生规模效应

虽然每个矿山生态修复项目无论规模大小，都可以产生一些有益的结果，但许多生态恢复过程只有在流域和区域尺度上才会产生规模效应。例如，长兴县对太湖之南9 107亩的废弃矿区进行整体规划和生态修复，充分结合现有地形原貌和人文特色，在恢复生态的同时设计出各具特色的景观。将废弃的230亩矿山水坑变身为秀水生态区；将200亩生态公园打造亲水型休闲游乐生态区；将1 349亩的白鹤岭山体打造为承担文化休闲功能的景观公园；将老虎洞190亩的废弃矿山水坑建设为地质科普生态区；引入生态绿带18 km建设健身骑行绿道；整个项目区各功能区通过绿带相连，打造了集生态旅游、地学科普、文化传承于一体的优质生态圈，产生了一定的规模效应。多年来，矿山生态修复仅局限在矿山生产作业区的范围开展工作，显然不能满足新时期按照流域或区域进行“整体保护、系统修复、综合治理”的要求。因此，设计和实施各方共同参与的矿山生态修复项目，能够消除各利益相关者群体之间的障碍，使企业和投资者通过与科学家和当地民众的合作，以高收益恢复矿山生态系统。进而促进各利益相关方在长期目标上达成一致，促进矿山生态修复规模扩大，产生规模效应。

3.4 推动矿山生态修复机制进步

随着新公共治理的产生和发展，单一主体、单一目标、封闭管理的环境公共治理传统机制逐步向多主体、多目标、协同互动的环境公共治理新机制转变。矿山生态修复是环境公共治理的重要组成部分，现有矿山生态修复机制和环境公共治理新机制对比见表2。利益相关者共同参与矿山生态修复，可以推动矿山生态修复构建具备资金来源多元化、管理模式科学化、修复目标系统化和监督主体公众化等特点的修复机制，保持矿山生态修复机制的灵活性和先进性。

0​4矿山生态修复利益相关者共同参与存在问题

4.1 利益相关者认识不足，缺乏稳定的伙伴关系

矿山生态修复应追求经济效益、生态效益和社会效益的多赢，矿山生态修复的效果取决于利益相关方对期望和利益的认识，以及利益相关方直接参与生态修复的程度。地方政府是矿山生态修复的执行者、决策者和监督者，在矿山生态修复中起到决定性的作用。当前，GDP仍是考核地方发展水平的重要指标，在“保增长”“稳增长”的要求下，矿山生态保护修复与地方经济发展还存在一定的矛盾，对矿山生态系统整体性、系统性和可持续性功能认识的不足，导致地方政府对投资周期长、难度大、见效慢的矿山生态修复项目缺乏积极性。以追求经济利益最大化为目标的矿山企业，由于自身生态保护意识、社会责任意识、可持续发展意识不强，加之生态资源所具有的公共用品属性，往往重视经济而轻视生态，甚至以牺牲生态环境来牟取自身经济利益。同时，矿山生态修复也可以为当地利益相关者创造积极的生态和经济循环，提供短期和长期的就业机会。位于退化的矿山生态系统附近的社区可以通过恢复获得诸多好处，如改善空气、土地、水和本地物种栖息地的质量。与当地民众(包括社区管理者、非营利市民团体和专业技术人员等)合作制定生态恢复计划可以增加社区对矿山生态修复的支持力度。但现阶段各利益相关者对矿山生态修复的收益、风险、共同参与意义的认识不足，难以形成长期、稳定的伙伴关系，导致矿山生态修复项目缺乏资金和社会支持，无法及时沟通协调可能出现的分歧。

4.2 利益相关者追求的效益不同，难以协调一致

矿山生态修复是在地方政府主导下由利益相关方共同参与，以获得公共利益为目的的系统工程，具有政府主导性、主体多元性、利益多样性的特点。矿山生态修复项目首先要协调解决经济利益问题，否则生态效益和社会效益也就无从谈起。矿山生态修复需要利益相关者之间相互协作，但是由于各利益主体想要实现的目标不同，缺乏有效的协调和共同参与机制，所以难以实现矿山生态修复利益协调一致。作为矿山生态修复项目的组织者和协调者，地方政府在注重短期内经济效益和政绩评价的同时，也注重矿山生态修复对生态保护、社会稳定和经济发展的可持续作用，期待获得生态-社会-经济效益的协调统一。矿山企业和传统投资者都以盈利为目的，环境保护组织更注重生态效益，慈善投资者更注重社会效益，当地民众首先关注的是生计问题，期望从矿山生态修复中获得就业机会和经济收入，其次才是生态环境不受破坏以及参与决策权益得到保障。利益协调问题是矿山生态修复中的关键问题，地方政府、矿山企业等处于主导地位的利益相关者通常会利用自身所具有的能力保障自身利益，而当地民众则相对处于弱势地位，往往无法得到预期收益。只有协调地方政府、矿山企业、当地民众等核心利益相关者的利益，使各方都能得到公正平等地对待，才能确保矿山生态修复顺利进行。在矿山生态修复利益分配过程中，如何在各利益相关者之间取得平衡，是一项较为困难的任务。

三是稳步开展健康河湖创建活动。统筹规划分阶段工作目标和创建重点，突出河湖生态功能建设，强化河湖水域岸线管控，实施河湖生态健康修复提升工程，加快推进退渔还水、退田还水、控源截污、生态修复等综合治理措施，实现河流河道不脱流、水质不下降、岸线不萎缩、功能不衰减“四不”目标，湖泊保面（容）积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用的“五保”目标，在此基础上，稳步改善提升，确保健康河湖建设取得实效。

4.3 缺乏考核激励措施，参与积极性不高

矿山生态修复周期长、资金投入大、不确定性高，且对专业知识要求较高，缺乏考核激励措施，导致各利益相关者参与积极性不高。对地方政府而言，矿山生态修复需要的财政资金较大，且不容易见到效果、产生政绩，同时缺乏考核激励措施，地方政府更愿意将有限的财政投入到面子工程上。对矿山企业而言，缺少盘活存量空间资源、变废为宝的矿山生态修复利用一体化政策，以及损毁矿山变为绿水青山、绿水青山变为金山银山的转化路径不畅通，导致矿山企业也只是被动地完成矿山生态修复短期任务，不注重长期效果。对于社会资本来说，矿山生态修复前期资金需求大、资金占用周期长、资金风险高，缺乏明确的收益机制和退出机制，导致社会资本持观望态度。对当地民众来说，在矿山生态修复方面的知识欠缺、能力欠缺，使得当地民众与地方政府、矿山企业之间存在信息不对称，影响了沟通协调的有效性。且我国只有公众参与生态保护修复的原则性规范，缺少健全的参与机制与具体的操作流程，缺少利益化的激励机制，社会公众参与矿山生态修复的积极性不高。

4.4 参与性监测监督不足，缺乏适应性管理

矿山生态修复监测对于目标实现至关重要，监测应贯穿于矿山生态修复全过程。参与式生态监测使利益相关方参与收集和分析矿山生态修复活动的数据，能够及时解决利益相关者的问题和需求。而由各利益相关方共同参与的长期监测是适应性管理的基础。公众参与应贯穿于矿山生态修复始终，内容包括矿山生态修复规划、修复模式、修复措施、本地物种选择、修复标准、修复目标等，主要包括四个环节：一是在矿山开采前，矿山生态修复方案必须进行公众参与调查，广泛征求吸收利益相关者的意见；二是在矿山开采过程中，利益相关者可以依程序查看相关监测数据，对矿山企业矿山生态保护修复情况进行监督举报；三是利益相关者代表参与矿山生态修复的验收工作；四是利益相关者参与矿山生态修复后期成效监测，保证修复后的矿山生态系统长期稳定。但是，由于地方政府监测投入不足、矿山企业缺乏责任意识而被动投入监测、当地民众缺乏监督矿山生态修复的知识和动力、公众参与渠道不畅通，导致矿山生态修复的参与性监测和监督不足，缺乏适应性管理，不能适时调整矿山生态修复方案，降低了矿山生态修复成效。

05矿山生态修复利益相关者共同参与的建议

5.1 建立长期稳定的利益相关者联盟

建立由地方政府主导，矿山企业、社会投资者、研究机构、民间社会组织和当地民众共同组成的利益相关者联盟。利益相关者联盟应以矿山生态系统恢复为目的，使用简单明确的沟通模式，形成具有明确修复成效(数量、质量、效益)的长期承诺。利益相关方应培养主人翁意识和能力，共同参与确定矿山生态修复愿景、矿山生态修复目标以及矿山生态修复实施和监测的方法。应通过报纸、网络等媒体加强对矿山生态修复成功案例的宣传交流，提高利益相关者对矿山生态修复成本与收益的认识，在利益相关者之间建立定期沟通、协调的信任机制，推动建立长期稳定的利益相关者联盟。

5.2 协调各利益相关者的利益诉求

只有充分考虑各利益相关者在矿山生态修复中的利益诉求，才能促使他们在修复中发挥作用。项目管理者在矿山生态修复项目的初始规划阶段，就要与所有主要利益相关方(包括土地所有者或管理者、当地社区和当地利益相关方等)进行有意义的、知情的参与互动，协调各利益相关者的诉求，并在整个项目生命周期内持续进行。各利益相关者应主动调整自身的行为和意识观念，协调自身利益与其他主体利益的冲突，共同参与到矿山生态修复中，实现合作的长久性。

5.3 采取不同的考核激励措施

采取不同的考核激励措施，提高各利益相关者的积极性。加强地方政府生态保护修复效益考核，改变其以经济发展为主的政绩观，提高其进行历史遗留矿山生态修复的积极性。对矿山企业，要按照其绿色矿山建设和矿山生态修复情况，给予适当的税收优惠、经济补贴奖励或者罚款、加入黑名单等处罚，督促其履行矿山生态修复义务。对当地民众，应给予物质和精神上的奖励，鼓励更多的当地民众参与到矿山生态修复中。尤其要明确收益途径及分配方式，充分发挥私营部门在矿山生态修复的以下作用：①进行矿山生态修复投资，提高土地利用效率和矿山生态系统功能和服务的恢复力，减少或减轻环境风险；②对可持续土地利用管理的研究和开发进行投资；③建立信息共享机制，重点是可持续土地使用管理和生态产品价值服务。

5.4 建立参与性监测监督和适应性管理机制

在矿山生态修复项目实施过程中，应加强参与性监测和监督。尽可能邀请利益相关方和当地民众参与到项目实施和监测中，并对当地民众进行培训，以提供长期的监测监督服务。项目工作人员定期与主要利益相关方沟通矿山生态恢复计划，以使利益相关方能够对项目进展情况进行评估并提供适应性管理建议。根据生态恢复监测结果和利益相关者建议，采用适应性管理，以保证矿山生态修复项目不会对任何自然资源造成进一步的损害，包括物理损坏(如掩埋表土、践踏植被等)，化学污染(如过度施肥、农药泄漏等)或生物多样性破坏(如外来物种入侵等)。适应性管理的关键步骤应包括：①根据利益相关者的知识状况准备一种或多个替代方案；②实施参与性监测，以了解矿山生态修复行动的影响；③利用监测结果更新知识和调整矿山生态修复实践。

来源：中国矿业报