关于建筑石料采矿权竞争性出让标的的探讨

关于建筑石料采矿权竞争性出让标的的探讨

据悉，最早规定建筑石料矿需要招怕挂的规范性文件，可追溯到2003年原国土资源部印发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发[2003]197号，以下简称“97号文”），该文件第八条规定，主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产，应当以招标拍卖挂牌的方式授予。2006年，原国土资源部发布了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发（2006）12号，以下简称“12号文”），该文件进一步明确，《分类目录》规定的第三类矿产（石灰岩(建筑石料用)、砂岩(砖瓦用)、天然石英砂(建筑、砖瓦用)、粘土(砖瓦用)、页岩(砖瓦用)），不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。

但是，实践中，以招拍挂方式出让的建筑石料采矿权远远突破了石灰岩的限制，而扩展到了建筑用白云岩、玄武岩、辉绿岩、安山岩、闪长岩、花岗岩、凝灰岩、大理岩等部分第二类矿产。问题是，出让机关出让的是什么，竞得人通过支付对价，受让的是什么？

结合12号文及《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文”）第二条等规定，在采矿权竞争性出让行为中，出让标的为采矿权。但是，出让机关出让的真是采矿权吗？

范小强律师认为，并非如此。根据《矿产资源法实施细则》第六条，采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。不管是基于资源主管部门还是矿业权纠纷审理部门的认识，采矿许可证是确立采矿权的核心文件。事实上，在当前法律体系内，竞得人的法律地位是脆弱的，只是取得了申请采矿许可申请人的专属资格而已。即使从已经公布的《矿产资源法（修订草案）》的相关规定看，采矿权确立的标志也是采矿权登记。因此，认为建筑石料矿出让中，出让机关出让的是建筑石料采矿权的观点，是一个美好的期待；出让机关无法出让一个事先不存在的权利给受让人，而受让人也无法通过受让获取必须经事后许可或登记才能取得的实体权利。

既然如此，出让机关竞争性出让的标的究竟是什么？

从《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月中共中央国务院印发）“全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让”到《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）“明确全民所有自然资源资产有偿处置的主体”“立足生态文明体制改革全局，以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点，推进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系”；从《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（2017年1月中共中央办公厅 国务院办公厅印发）“除具有重要生态功能及农牧民从事农牧业生产必需的资源外，可推动自然资源资产所有权和使用权相分离，明确自然资源所有权、使用权等产权归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能”，再到《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（2019年4月，中共中央办公厅国务院办公厅印发）“完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度”“全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。”等规定，笔者认为，出让机关出让的应是矿产资源资产使用权，初心是同等保护各市场主体平等获取、使用矿产资源资产的权利。

实践中，出让机关制定了包括建筑石料矿出让收益基准价（例如下图），并将其评估价作为竞争性出让的底价，而建筑石料矿的资源储量报告可靠性较高的特点，又支撑将确定性的资源储量作为出让标的的主张。

需要注意的是，竞得人获取对特定空间内赋存资源储量的权利，与竞得人实现开采权益应办理的许可程序相区分，就像自然人买了一辆车，但其实际享有开车乐趣前需要通过驾驶考试并取得驾照等，关于采矿权改革话题，笔者将另文予以探讨。

由于矿产资源资产使用权的核心是出让机关查明的出让矿区范围内的矿产资源储量，而出让机关确定出让收益底价的核心也是评估利用的可采储量，因此，针对建筑石料矿竞争性出让而言，出让机关出让的标的是特定数量的建筑石料可采储量，竞得人通过支付市场对价而获得相应资源储量的产权。由此，出让机关通过竞争性方式实现了自然资源资产收益最大化，而竞得人获得了特定空间赋存特定可采储量的所有权。从公平角度看，该矿产品所有权不应因“采矿许可证”的到期而丧失，因为，所有权是没有期限的，而安全生产许可证等采矿作业许可是有期限的。

来源：法缘法友