工程使用劣质砂石，出了问题归谁管？

工程使用劣质砂石，出了问题归谁管？

 

编者按：

近年来，受多种因素影响，砂石价格供需失衡，砂石价格上涨并在高位震荡，诱发了部分地区石屑、风化砂、不合法海砂的违规使用。劣质砂石滥用极易造成建筑质量问题，工程使用劣质砂石，出了问题归谁管？一直是社会焦点话题。

根据国家发改委等十五部门和单位联合印发的《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，规范市场秩序，监管部门为住房城乡建设部、市场监管总局按照各自职能共同负责；规范市场和价格秩序，监管部门为市场监管总局。

劣质砂石滥用后所造成的问题，到底应由住建部门查处，还是由市场监管部门管理？本文对砂石等建材涉及的相关问题行了深入探讨。

原文如下：

建筑工地使用劣质建材，能查，不能查？

作者：大院搬砖工  来源：质量云

1、一些特殊领域的产品质量执法

《产品质量法》涉及的内容较为宽泛，是作为普遍和基础性的法律规定。产品质量执法中，常常会遇到特殊产品、特殊环节、特殊规定的考虑。

广义的市场监管部门或者说产品质量监管部门涵盖诸多部门。

在市场监管执法中，不同类型产品可能有不同的执法依据，同一产品在不同领域也有可能不同执法部门。

加强承担市场监管职责的部门以及部门内对产品质量执法的衔接与配合，成为产品质量执法需要特别注意的因素。

2、同一产品在不同领域也有可能不同执法部门

《产品质量法》所规定的产品质量监督、执法职责，归属于谁？

从质量监督工作的职责划分来看，国务院市场监督管理部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。

也就是说，并未排除市场监管部门之外其他有关部门的产品质量监督职责。

《产品质量法》规定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由市场监督管理部门决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。

该条款说明了，没有排除其他有关部门依法履行的产品质量执法职责。

虽然原工商部门与原质监部门的监管执法条线分割，随着机构改革不复存在，但各个产品质量监管执法部门之间的职责切割，依旧不变。

产品质量监督职责和执法职责在不同部门间的划分，往往依据的是《产品质量法》以外的其他法律法规，乃至部门“三定”的规定。

3、以建材为例的分析

鉴于建筑材料的特殊性，《产品质量法》明确作出规定，“建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”

也可以说，立法部门已经预料到此类产品可能产生的执法实践的不同认识，从而特别予以指明。

尽管如此，还是发生了理解上的差异。

如上所述，即使建材属于《产品质量法》调整范围，同一产品在不同领域也有可能不同执法部门。

我们还是从《产品质量法》以及其他法律规定来做一个探究，看看谁可以管，谁应该管。

《产品质量法》主要对产品的生产、销售以及经营性服务的使用规定了罚则（当然还有提供便利条件等情形）。

如果将建筑工程使用不合格产品视为经营性服务的使用，将不可避免碰到《产品质量法》第六十二条处罚的对象是“服务业的经营者”，建筑业是否属于服务业呢。

按照《国务院办公厅转发国家统计局关于建立第三产业统计的报告的通知》，我国三次产业的划分是：第一产业：农业（包括林业、牧业、渔业等）；第二产业：工业（包括采掘业、制造业，自来水、电力、蒸气、热水、煤气）和建筑业；第三产业：除上述第一、第二产业以外的其他各业。

将建筑业视为服务业，导致“服务业的经营者”的扩大解释，虽然在部分地区有了新的理解和突破，但从大的局面看，并不能推广复制。

反而，建筑工程质量和安全领域的法律法规，规定了使用环节的监管执法。《建筑法》第七十四条规定，建筑施工企业在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有其他不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的行为的，责令改正，处以罚款……

《建设工程质量管理条例》规定，施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。

《建设工程质量管理条例》第六十四条是对应的罚则，第七十三条规定了处罚到人。

来源自天津市交通运输委员会的“以案说法”，收录了市交通运输工程质量安全监督总站对某工程使用不合格粉煤灰案进行行政处罚的行政执法案例。

来源自深圳市龙岗区司法局的“以案释法”，龙岗区住房和建设局执法人员根据《中华人民共和国行政处罚法》《建设工程质量管理条例》的有关规定，对该项目的相关责任单位进行立案调查，并根据《建设工程质量管理条例》第六十四条对深圳市XX防水科技有限公司处以21824元罚款。

这正符合了《产品质量法》规定的：法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。

最高人民法院行政判决书（2019）最高法行再107号指出，《建设工程质量管理条例》应结合《产品质量法》的规定，对建设工程质量监管与产品质量监督存在竞合的情形进行综合考量。……对于施工单位未按规定对建筑材料进行检验并在施工中使用该不合格建筑材料的，应当适用《条例》第六十四条进行处罚。……由于建设工程质量监督管理必然涉及到产品质量监督问题，建设行政主管部门应当在今后的执法过程中，逐步完善调查处理程序，探索建立与产品质量监督部门的联合执法、信息共享、线索移交等多种方式，充分保障相关利害关系人的合法权益。

4、结语

对产品使用环节进行分割监管执法的情形，并非个例（详见：注意|这些产品使用环节，不适用《产品质量法》）。

这类立法规定，体现的是产品质量监管执法职责划分的惯例。

市场监管部门作为产品质量监督的主管部门，并不能大包大揽。

除了不同产品可以适用特殊规定，即便同一产品在不同领域还要遵守法律规定行使行政处罚权。

由此，对建筑施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的行为，大部分将导致建设工程质量问题，建筑法作了特别规定，应当优先适用建筑法的规定，即由建设行政主管部门负责对该行为进行监督管理。

市场监管部门对建筑工程上使用的不合格产品可以检查（从产品质量、商标、认证等领域），但对产品质量涉及建设工程质量的（《建设工程质量管理条例》限定的，工程设计要求、施工技术标准和合同约定，包括建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土等），对施工单位没有行政处罚权。

按照原国家质量监督检验检疫总局关于实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见（国质检法〔2011〕83号）的有关规定，市场监管部门可以将建设施工单位使用有质量问题的建筑材料、建筑构配件和设备的情况通报建设行政主管部门。由有关部门依据《建筑法》的规定进行查处。

对纯粹的建筑材料产品质量问题，不涉及建设工程质量的，则可以依据《产品质量法》，对生产、销售的主体实施处罚。

（本文不代表中国砂石协会观点，仅供交流学习）

来源：质量云