英国的矿产规划与保护

英国的矿产规划与保护

由于煤炭及钢铁的大规模利用，英国在世界上率先完成工业化并成为世界强国。今天，虽然矿业所占比重很小，但英国政府始终认为矿产对支持可持续经济增长和生活质量至关重要，并建立了完整的矿产规划政策与制度体系来保护矿产资源。如在矿产规划过程中，遇到矿产资源必须设立“矿产保护区”；进行矿产开发时必须取得规划许可；在矿产保护区开展非矿建设，必须经过充分协商，尽量先矿后非矿。

在英国，除了石油、天然气、煤、金和银外，矿产属于私人所有。英国没有统一的国家矿产勘查开发许可制度，且矿业权不含通行权。商务、能源与工业战略部负责发放油气勘探开发许可证，煤炭管理局负责一切煤炭勘查开采及复垦事务，包括发放许可证。皇家不动产局负责发放金和银的相应租约。土地登记局负责土地、矿产及其他不动产登记。英国地调局负责矿产等的调查，提供矿产规划及设置矿产保护区的基础支持。中央政府制定包含矿产在内的空间规划法规与政策，地方政府及国家公园管理局负责辖区内空间规划的编制与实施，即“中央出政策，地方负主责（编制及执行等）”。

矿产规划着眼国家需求避免或减轻开采活动的环境影响

英国法律规定，矿产是指“土地里或土地下通常需要通过露采或坑采作业移除的一切物质，但不包括非销售目的而开采的泥炭”。《国家规划政策框架》明确指出，保障对国家基础设施建设及社会经济发展所需要的矿产供应非常重要。矿产规划的宗旨是为可持续地满足国家对矿产的需求提供一个框架，通过采取综合政策办法，全面考虑相应社会、环境和经济因素，并确保在开采时避免及有效减轻对环境影响。

法律规定，矿产规划当局是郡县政府（两级政府）、单级政府，两级政府中的区（市）政府没有矿产规划责权。国家公园管理局负责所辖范围内的所有规划工作，也属于矿产规划当局。

英国规划政策框架重视维持矿产品的有效供给，对矿产规划当局保障集料、工业矿产的稳定供给及油气与煤炭勘查开发都做出了明确的政策要求。英国政府发布了系列的《矿产规划指南说明（MPGs）》及其替代者《矿产政策声明（MPS）》，来确立政府关于矿产及规划事务的政策，为地方当局及业界提供政策指导。矿产规划当局在准备其发展计划的过程中必须全面考虑这些政策，规划许可申请及上诉也必须参照这些政策。2012年发布的《国家规划政策框架》，替代了之前政府发布的至少44项相关文件。其中，142~149条对矿产规划要求做出了详细说明，而相对应的矿产采掘规划与申请政策指南则发布在官方网站。目前，《国家政策规划纲要2018》征求意见稿已经发布，对相关矿产规划又略有调整修改。

最优利用与长期保护，明确地方规划部门的责任

英国政府明确矿产是有限自然资源，且只能在其发现地采掘出来、最优利用并确保长期保护。

地方规划当局编制规划时的矿产保护责任包括：鉴别并制定本地区具有地方和全国重要性的矿产资源的开采政策；在准备开采初级矿产之前要充分考虑到替代、二次利用和再循环材料及矿产废弃物对材料供应贡献；设立“矿产保护区”并采取适当政策，使重要矿产资源的探明矿产地不因非矿开发而被冲销破坏；基于矿产保护区设立矿产协商区；保护铁路转运点，通往采石场的铁路连接，码头和相关的储存设施，供铁路、海运或内陆水道运输各类矿产的装卸和加工设施；以及保护混凝土配料、涂层材料、其他混凝土产品的制造以及替代、再循环和二次集料材料的处理、加工和配送设施；确实必须进行非矿开发时，在现实可行和环境允许的情况下，制定鼓励事先开采矿产的政策；制定环境标准，以确保已批准和拟议的作业不会对自然和历史环境或人类健康产生不可接受的不利影响，同时考虑累积效应；确保作业土地的尽早复垦，对矿场进行高质量的恢复和善后维护。

地方规划当局在批准规划许可申请时保护矿产职责包括：重视矿产采掘及经济收益；在实际可行的情况下，制定维护国家公园、河汊浅湖、风景区和世界遗产地、古迹和保护区以外的非能源矿产区政策；在授予矿产开发规划许可时，确保不对自然环境和历史环境、人类健康或航空安全产生不可接受的不利影响；规定尽早按照环境标准进行复垦和善后维护；通常不允许在矿产保护区提出其他发展建议；考虑如何满足在古采石场或在其附近进行古迹修复所需的建筑石料的小规模开采需求，考虑到保护指定地点的需要等。

设立“矿产保护区”，确保矿产资源不被冲销

英国政府明确，矿产只能在自然所发现的地点开采出来，随着土地利用压力的增加，必须确保这些资源不会被其他形式的开发冲销。矿产资源的冲销可能是直接覆盖于矿产资源之上的地表开发的结果，也可能是由于位于或接近资源边界的开发结果。矿产保护要求在发展计划中圈定和资源公布“矿产保护区”，采取适当政策确保矿产资源不被冲销。

为了配合各地矿产保护的开展，2007年英国地调局等部门出台了《英国矿产保护指南》；2011年又联合煤管局出版了更新的《英国矿产保护》。根据《英国矿产保护》，矿产保护区设置按七个步骤进行，详细说明了矿产保护区的设置与管理。

《城镇和乡村规划法1990》规定，在县郡、区市两级政府存在的地方，如果区市级政府想在矿产保护区范围内进行非矿开发，县郡及区市政府需要开展协商，并设立矿产协商区。在县郡政府划定的矿产协商区内，区市政府收到的任何规划申请，都必须与上级县郡政府协商。