国外国家公园：严控采矿保生态

国外国家公园：严控采矿保生态

 

目前，世界上已有100多个国家建立了国家公园，国外日趋成熟的国家公园管理制度越来越重视生态保护，尤其在如何减轻矿产资源开发对国家公园的生态影响问题上，做了大量探索。美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家都根据当地国家公园管理的实际需求，创新管理手段，严控国家公园内矿产资源开采活动，重视修复和建设保护区的生态系统。

▲ 克朗代克淘金热国家历史公园
 

美国：修复采矿废弃地 建立矿业遗迹公园

美国国家公园管理局主要负责国家公园、国家历史遗迹、历史公园等自然及历史保护遗产的管理。目前，美国国家公园系统由417个单元组成，至少有19种不同的类型，包括129个历史公园或遗址、87个国家级纪念碑、59个国家公园、25个场地或军事公园、18个娱乐区、10个海滨、4个公园、4个湖泊和2个保护地，覆盖34万平方公里的面积。

矿产资源开发对国家公园的潜在影响

美国国家公园体系内，现有12个保护区已经有油气开发，53个保护区连接着油气开发，至少有22个保护区有丰富的矿产资源。矿产开发包括石油和天然气、煤炭和硬石矿开采、沙砾采矿和地热，此外还涉及可再生能源和电力传输项目。

在15个保护区里已存在约1100个矿权，一些采矿权是建立在公园成立之前，一些采矿权在某些特殊公园中仍允许存在。不过，公园成立之前存在的采矿权若进行作业，经营者必须提交一份详细的运营计划。美国国家公园管理局对这份提案计划进行评估，确认矿业权和相关产权的有效性，并添加条款和许可条件方可作业。有的矿权位于私人土地上，国家公园管理局与矿业权所有人以及利益相关者合作，以减轻矿产资源开发对公园资源和价值潜在的不利影响。

《美国联邦法规》第36篇“公园、森林和公共财产、专利”第1章“内政部国家公园局”第9节“矿产资源管理”，系统地规范了国家公园内的采矿、采矿请求权、非联邦油气矿业权管理要求。此外，2006年出版的《美国国家公园管理政策》明确了矿产资源勘探与开发的定义，在公园内开采活动必须取得有效的资格、必须遵守相关法律法规等。

美国的土地有联邦所有、州所有和私人所有等形式，矿产资源也是一样。非联邦矿产指非联邦法人所拥有的矿产资源，非联邦矿产所有者在部分州拥有地表和地下矿物资源，在部分州只拥有地下矿产资源，而联邦政府拥有地表的财产。

针对国家公园保护区内非联邦石油和天然气的开发权利，美国法律规定开发者在开发前，必须获得国家公园管理局批准的运营许可证，并缴纳土地复垦保证金进行担保。国家公园管理局利用许可证申请书的信息来确定活动对环境、游客使用和公园管理的影响。而对于贵金属、砂和砾石、煤炭等其他能源和矿业权，通常在公园保护区成立时已经存在，但美国政府没有收购。美国国家公园管理局为其颁发特殊的使用许可证，并确保遵守其他适用的法律和法规。

此外，美国国家公园管理局通过《美国地热蒸汽法》来保护公园保护区的热力特征。如果确定地热勘探或开发可能对公园保护区产生的不利影响不大，国家公园管理局将与土地管理局（陆上矿产租赁机构）合作，以确保租赁和钻探的许可可以保护公园内的地热。如果确定地热勘探或开发对公园保护区产生显著的不利影响，则不会发行租赁许可证。

矿业遗迹公园坚持修复与建设并重

废弃矿产土地包括旧的矿井和油井、建筑物和地基以及设备和工具。美国国家公园管理局在2010年～2013年间对采矿废弃地进行了全面盘点和评估。结果显示，在3.705万块采矿废弃地中，有1799块已收到最终的补救措施，还有3814块需要整改，而其余的已登记造册，用来帮助对每个站点进行充分描述。约75％的采矿废弃地位于太平洋西部地区的加利福尼亚公园，如阿拉斯加山间和太平洋西部地区的贵金属、贱金属和工业矿产；阿巴拉契亚和洛基山脉地区的铀、石油和天然气；中西部、东北和东南地区的煤炭、石油和天然气。

在废弃矿产地区上进行安全和环境问题的修复与整治是一个昂贵而重要的土地管理问题。项目内容包括补救行动的现场清点、减轻公共安全隐患、修复受影响的自然资源、保护和解释文化遗址、维护重要的野生动物栖息地等。为了解决废弃矿产地区的安全环境和文化问题，美国国家公园管理局每年招募志愿者开展系列项目，如协助封存废弃矿山和水井、关闭矿山、恢复建设矿山植被。此外，还经常利用外部专家为恢复项目进行科学研究，并与其他几个联邦机构、州立机构和大学建立合作协议，研究公园废弃的矿物土地上的环境损害。许多国家公园所在地都有丰富的采矿历史，为了保护矿业遗产，国家公园管理局将废弃矿区建为矿业遗迹公园。如为了纪念1898年的阿拉斯加淘金热，建立了克朗代克淘金热国家历史公园和尤金—查利河国家保护区。在国家公园系统中也可以看到早期采矿的证据，如美国亚利桑那州的阿里贝茨弗林特国家纪念碑，保留了史前提取遗址的遗迹。

此外，美国国家公园管理局希望通过多样的教育形式，宣传采矿遗迹景观，让更多人知道采矿和废弃矿产通常是公园景观的一部分。如开展采矿解释性展示和演示，组织发现和当地的淘金热等特殊地区纪念活动，售卖挖掘历史和民俗的书籍等；与矿业相关的话题都被用来加强学校的历史、地理、科学甚至艺术方面课程；国家公园提供学校拓展项目，为孩子们提供废弃的矿物土地安全资料和安全教育。

延伸思考

在自然保护区与矿产资源开发管理问题上，美国国家公园系统内矿产资源管理也有一些经验值得借鉴：如倡导保护原则、公园内不再设立新矿权、重视公园外矿产开发对公园自然和文化资源的影响和扰动、构建国家公园内矿产资源开发持续评估机制等。但是，也有一些教训需要引以为戒：国家公园内历史遗留废弃土地问题严重，未能构建治本的机制。美国是资本主义市场经济国家，土地产权和矿权多元化，联邦政府仅拥有全国32%的土地，对资源管理力量相对薄弱，赔偿和补偿统筹力量不足。再加上国家公园内80%的采矿废弃地无法得到治理，美国人均资源环境禀赋相对丰裕，难以形成大的压力来推进矿产资源开发清理和废弃土地治理。

▲ 纳汉尼国家公园峡谷
 

加拿大：执行严格管理规章 采取技术降低影响

在加拿大全国范围内，尤其在国家公园内及其附近，各种采矿活动比比皆是。加拿大公园管理局认为，矿业开发是国家公园生态系统健康的影响因素和潜在的威胁之一。为了减少采矿活动对国家公园的影响，加拿大主要采取两种方法来实施，并取得较好成果：一是执行减轻和管理战略，二是开展相互之间的信息交流活动。

矿山开采对国家公园生态影响广泛

从加拿大来看，矿山开采对国家公园的生态影响非常广泛，主要包括对野生动物、水资源、植被、地貌和空气质量的影响以及与人类利用有关的影响。

矿山有许多道路，这些都是在矿产勘探和开发期间所建。人们由此进入原始栖息地，可能成为狩猎者和偷猎者的进入点，由此增加了对野生动物的潜在干扰。另外，矿山活动的时间一长，矿山附近的许多动物习惯了人类的存在并改变其行为方式。而一旦废弃矿山得到清理并修建起交通道路，这样就延长对栖息地的干扰影响，同时潜在引入与新的开发活动的影响。所以在开发前，要尽可能将矿山恢复成自然状态，且在开发后也要尽可能保持这种自然状态。如在班夫国家公园附近有一个废弃矿山开发成了游览胜地，效果非常良好。

矿山开采对加拿大国家公园水质水量的影响，包括对水生栖息地的污染以及对地下水的影响。这个可以通过有效的环境监测和应急规划加以管理，帕卡斯夸国家公园一直进行水质监测，并对矿山溢出物的情况进行报道。

再有，在矿山的开采、恢复和闭坑期间，都伴随着种植植被活动并随之会产生非本地物种入侵问题。其中，非本地物种可以在复垦期间以混合种子的形式，从运载种子或植物的矿山运输车辆中入侵，也可以从进入矿区的旅游度假车辆中入侵。非本地物种的引进，可能对公园内的生态系统带来不利的影响，因为它们减少了植物的生物多样性，同时影响了生态系统的动态。

采取严格管理规章与技术降低影响

由于矿山活动对国家公园造成了生态影响，加拿大政府制定和实施了更严格的管理规章，各国家公园也确定了相应的减轻和管理技术，包括防治、监测以及公园人员与矿业部门（包括区域咨询委员会）之间的各种信息交流等方面。目前许多的复垦活动都包括监测计划，并按照矿山开采后的土地利用目标来进行。各大国家公园都要求矿业公司开展积极的污染防治和矿山复垦活动，以最大程度地降低各种生态环境影响。

在制定和执行矿山生态影响的管理和减轻战略方面，实施监测计划是一种非常有效的手段。在加拿大的国家公园中，有几个公园正在进行监测活动，包括由专业公司进行水质监测的帕卡斯夸国家公园、由矿业公司对野生动物迁徙的连通性和人类

活动进行监测的克卢恩国家公园、对沉积物和河流进行监测的库特尼国家公园。

这些国家公园对于公园内及其周围的生态条件已经开展了许多研究并完成了相关的报告，如贾铂斯国家公园为了帮助制定管理和减轻战略，最大程度地减少由于采矿和人类活动对公园所造成的影响，确定实施山麓灰熊研究项目；班夫国家公园开展了野生走廊研究、灰熊研究和空气质量研究。具体开展研究的部门也非常广泛，不仅包括加拿大国家公园管理局，还包括加拿大环境局、地方政府、各种协会、矿业公司和大学。

区域性土地管理规划在维护国家公园和其他地区的生态完整性方面已经成为一种重要的手段。按照加拿大的有关法律，所有的国家公园都要求制定公园管理计划，而且要提交议会进行公开讨论。目前各大公园都开展了相应的区域性土地管理规划，如在班夫国家公园由市政当局建立野生动物走廊，纳汉尼国家公园提出要取缔各种开发利用，对土地进行保护。

减少采矿活动对国家公园生态的影响，加拿大政府之间积极开展正式的和非正式两类信息交流活动。非正式的交流方式有很多，比如有关水监测计划的公开交流、公园人员与矿业公司环境人员之间的互访、公园人员参观地下和地上的矿山设施等。对于正式的交流活动，可以通过区域咨询委员会或管理论坛来进行。其中，区域咨询委员可以将相关工业部门、公园和政府部门召集在一起，讨论减轻该地区采矿活动所造成的生态影响的各种方式。该委员会也为所有利益相关方提供机会，讨论有关生态影响以及减轻和管理方面的问题，它对于区域土地利用规划和生态系统管理具有积极效果。

公园员工对与矿业部门的信息交流活动是持积极态度的。各公园与矿业部门之间的关系非常密切，这不仅由于该地区的采矿历史非常悠久，同时也由于他们都有这样的愿望：一是减少对周围生态系统的影响，二是通过合作来维护该地区的生态完整性。有的公园人员认为，公园需要有机会参与矿业勘探和开发活动的批准和执照发放过程。

延伸思考

纵观加拿大国家公园生态系统管理的措施和经验，不难发现以下亮点：

首先，制定矿山生态法规，增强全社会的生态环境意识。在加拿大，矿山活动对国家公园造成了生态影响，来自公众方面的压力一直比较强烈，加拿大政府制定和实施了更严格的管理规章来回应这种压力。可见，矿山生态立法与全面增强生态保护意识的重要性。

其次，要加强矿山生态系统的科学研究工作。对生态系统做出合理的管理决策必须根据科学研究成果，加拿大公园管理局、地方政府、矿业公司、环境部门和大学从各个角度对生态系统进行研究。

再次，要建立矿业部门与环境部门或国家公园之间的信息交流渠道和互动联络机制。

最后，积极进行矿山生态的复垦治理，执行生态监测计划，这也是矿山生态系统管理落实的必要环节。

澳大利亚：“一矿一策”维护区域生态安全

目前，澳大利亚国家公园内仍有矿产开发，政府一直努力统筹考虑矿产开发的经济社会影响和生态环境影响，寻找两者的平衡。

昆士兰州大堡礁附近的卡马克尔煤矿、艾尔湖国家公园内，仍存在大量的煤炭开发。其中，大堡礁附近的卡马克尔煤矿就是一个政府平衡决策的缩影。该项目投资160亿澳元，是澳洲政府2015年初批准的澳大利亚最大的煤矿项目。但是，2015年8月5日澳大利亚法院暂停了项目开发，因为它会威胁到两种濒危的爬行动物物种，同时也没有考虑到燃煤产生的有害气体对大堡礁的影响。根据2015年10月15日法院的裁决，澳洲政府重新批准开发卡马克尔煤矿，但附加了一些管制条件，这个管制条件被称为“澳大利亚历史上最严格的36个管制文件之一”。环境部长格雷格·亨特签署了这份文件，并要求施加的条件确保煤矿开发符合最高的环保标准，且所有措施必须得到批准才能开采。如果有违反条件，将执行严格的处罚，环境部长有权暂停或撤销批准。

澳大利亚国家公园内开采矿产，澳洲政府坚持“一矿一策”。国家公园保护区的矿产开发项目有的终止开采，有的被列入监测评估。如能源部宣布在鳄鱼河北领地的Ranger附近终止铀矿开采，因为这个昂贵的地下矿开采项目带来了严重的环境危害；同时对艾尔湖盆地的煤矿开采活动开展生物区域评估，并随时监测生态水文数据。针对艾尔湖流域的矿产开发与生态保护，澳洲政府禁止在该地区进行露天采矿。

2013年11月的内阁部长会议中，昆州部长发表了讲话：政府提出了昆士兰州艾尔湖流域的管理改革政策，包括建立国家保护区管理框架的核心原则，明确了“保护和维护流入和洪泛区系统的生态完整性和自然功能，以及经济可行性，社会文化等活动不会对这些环境价值造成威胁”这一目标。最后，管理者力图探索一种成功的管理模式。昆州内阁会议强调，昆州部长与议会成员、生态咨询委员会和科学咨询委员会要充分熟悉并分享艾尔湖流域数据、模型和拟议的计划，以便更好地继续研讨该地区水资源和相关自然资源成功的管理。

日本：两个计划结合实行分区管护

在美国等国家相继建立了国家公园之后，日本于1930年成立了国家公园委员会，颁布了《国家公园法》，到1936年已经建立了12个国家公园，但是太平洋战争使日本的国家公园体系遭受了严重的挫折。1957年日本颁布了《自然公园法》代替了原来的《国家公园法》，确立了新的国家公园体系共包括三类自然公园：国家公园、国定公园和地区自然公园。

旅游需求随着经济快速发展而不断增长，国家公园体系中资源利用与保护之间的矛盾越来越严重，日本于1973年颁布了《自然保护法》，进一步扩大了自然保护的范围，对国家公园规划进行重新审查，使其能够适应新的社会发展。这在日本的国家公园中形成了一种独特的做法——分区制，国家公园中既有属于国家所有的土地，同时也有属于地方所有和私人所有的土地，由政府与土地所有者进行合作来保护自然景观。20世纪70年代日本政府开始制定新的政策，允许政府购买私人土地进行重要的保护活动。当为了保护而需要购买私人土地时，就由当地政府发行债券，然后由国家政府对当地政府进行补贴。截至目前，已经有大约4000平方公里的土地被政府收购。

日本的国家公园一般都要制定一定的管理计划，分为保护计划和利用计划，由环境厅常务厅长主持制定。其中保护计划根据不同的区域特点将国家公园分为特别保护区、特别区和海洋公园区，其中特别区又分为三级。每一个区域的保护要求都不相同，其中特别保护区要求最为严格。但是无论在哪一个区域，如果要进行可能会对自然环境产生一定影响的活动就必须要经过环境厅的批准。

利用计划主要是规范公园设施的发展，在日本的国家公园中，对公园设施的投资采取国家与私人相结合的方式，道路等公园必需基础设施由政府财政负责，而餐饮、住宿等营利项目交由私人去做，只是由政府在利用计划中作出一定的限制。事实上，日本政府在这两者的结合上做得相当成功，既达到了保护资源的目的，同时也使地方政府和投资者受益。