砂石行业投资法律风险分析系列之五——废石尾矿作为砂石资源再利用的合法性分析

砂石行业投资法律风险分析系列之五——废石尾矿作为砂石资源再利用的合法性分析

近几年随着机制砂技术的日益成熟，以及砂石骨料市场供需矛盾的紧张，已建或者关闭矿山的废石和尾矿资源的再利用成为行业内讨论的热点问题。2019年11月4日，国家发展改革委、自然资源部等十部门联合发布的《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（发改价格〔2020〕473号）中也明确规定，鼓励利用废石、尾矿等生产机制砂石，节约天然资源。实践中，对原有采矿权的废石尾矿用于机制砂的权利主体、审批程序和权益分配，对于新立固体类采矿权中砂石资源如何进行处理，以及尾矿库中尾矿资源如何利用等，均存在不同的理解和认识。

一、废石和尾矿是固体矿山开发的必然产物

无论是金属矿山还是非金属矿山，固体矿山的建设、开采和选矿行为必然带来废石和尾矿。在矿山建设阶段，井工矿在巷道施工建设过程中一般涉及破岩和排岩，排出的岩石实际上就废石；露天矿在矿山建设施工中必然要剥离矿层上方大量的岩石，这些剥离下来的岩石实际上就是所谓的废石。在选矿阶段，伴随着大块矿石的破碎和筛分，同样也能产生一定比例废石，比如煤矿开采中的煤矸石。当然选矿阶段最重要的是产生了尾矿，按照矿山生产管理法律政策要求，金属非金属矿山选矿必须建设尾矿库，用于排放尾矿或者其他工业废渣，尾矿库是维持矿山企业正常生产的必要设施。

在废石和尾矿不具备综合利用条件的情况下，对废石和尾矿的处理一直是矿产开采和选矿流程中重要的环节。废石要按照规定堆放在符合矿山设计要求的排土（排岩）场内。尾矿库的建设、运行、回采、闭库及其安全监管有一整套的严格法律政策和技术标准。无论尾矿库还是排土（排岩）场都是矿山企业重要的成本负担，同时也带来安全、环保、占地等多方面的风险。所以从减少安全环保隐患、减少矿山开发占地面积和提高资源综合利用效率的角度讲，对废石尾矿的再次开发利用都是值得肯定和鼓励的。

二、废石尾矿的资源化再利用属于资源综合利用的范畴

我国政策历来鼓励对采矿所产生的废石、尾矿在内的资源综合利用。1985年《国务院批转国家经委〈关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定〉的通知》(国发〔1985〕117号)中就明确规定，国家政策的鼓励和引导资源综合利用。1996下发的《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕第36号）中规定，资源综合利用主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。并且对资源综合利用制定了一系列的奖惩政策。

2003年修订的《国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局关于印发<资源综合利用目录（2003年修订）>的通知》（发改环资〔2004〕73号）中规定，在矿产资源开采加工过程中综合利用共生，伴生资源生产的产品是资源综合利用的重要表现，其中具体规定“利用采矿和选矿废渣（包括废石、尾矿、碎屑、粉末、粉尘、污泥）生产的金属、非金属产品和建材产品”。

2008年颁布的《循环经济促进法》（2018年修订）规定，国家鼓励发展循环经济，循环经济的主要表现就是在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动。第二十二条第二款规定：“矿山企业在开采主要矿种的同时，应当对具有工业价值的共生和伴生矿实行综合开采、合理利用；对必须同时采出而暂时不能利用的矿产以及含有有用组分的尾矿，应当采取保护措施，防止资源损失和生态破坏。”第三十条规定：“企业应当按照国家规定，对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。”

2010年国家发改委等六部委发布的《中国资源综合利用技术政策大纲》（公告2010年第14号）中规定，为进一步推动资源综合利用，提高资源利用效率，发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会，在煤矿开采和工业领域明确鼓励和推广矸石充填采煤技术和煤矸石生产建筑材料技术，在有色金属行业推广尾砂充填、废石充填、全尾砂膏体充填等充填法采矿技术和工业冶炼废渣的综合利用技术，在建材行业推广石材加工碎石和采矿废石生产人造石材技术；并且明确规定使用这些技术的项目在增值税和企业所得税上予以税收优惠。

2020年国家发改委等十五部委联合印发的《关于印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》的通知》（发改价格〔2020〕473号）“积极推进砂源替代利用”中规定，“支持废石尾矿综合利用。在符合安全、生态环保要求的前提下，鼓励和支持综合利用废石、矿渣和尾矿等砂石资源，实现‘变废为宝’。”

2022年《工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、自然资源部、生态环境部、商务部、国家税务总局关于印发加快推动工业资源综合利用实施方案的通知》（工信部联节〔2022〕9号）中规定，“推动工业固废按元素价值综合开发利用，加快推进尾矿（共伴生矿）、粉煤灰、煤矸石、冶炼渣、工业副产石膏、赤泥、化工废渣等工业固废在有价组分提取、建材生产、市政设施建设、井下充填、生态修复、土壤治理等领域的规模化利用。”“在京津冀及周边地区，建设一批全固废胶凝材料示范项目和大型尾矿、废石生产砂石骨料基地。在黄河流域，着力促进煤矸石、粉煤灰等固废通过多式联运跨区域协同利用。在长江经济带，利用水运优势，拓宽磷石膏、锰渣综合利用产品销售半径。”

三、废石和尾矿作为砂石资源再利用具体情形的法律分析

目前在砂石资源供需紧张、价格高企的背景下，随着机制砂技术的成熟，从资源综合利用和扩大砂源替代的角度讲，废石和尾矿用于机制砂原料十分必要且可行，但在实践操作中存在诸多疑问，比如对于矿业权人是否有权利用矿山已经产生的废石尾矿进行机制砂生产？这部分废石和尾矿是否要缴纳采矿权出让收益？这部分废石和尾矿资源是否需要重新招拍挂？笔者认为要回答上述问题，应当区分已设采矿权还是新设采矿权、采矿权是否在有效期内以及废石资源还是尾矿资源等具体情形，不能一概而论。

1、已设采矿权且采矿权在有效期内的废石资源利用

笔者认为，对于已设采矿权且采矿权在有效期内的，采矿权人回收利用其采矿废石，无需办理任何审批，无需另行办理砂石采矿登记，无需缴纳废石部分的矿业权出让收益，可以直接利用采矿废石用于生产机制砂。主要基于以下理由：

第一，根据权利义务相一致的原则。在不具备利用条件的情况下，废石的处理属于矿山企业的义务，矿山企业必须按照矿山设计要求建设专门排土（排岩）场用来堆放废石，无论是排土场用地的取得还是排土场建设和使用监管，矿业企业都需要付出较大成本。根据权利义务相一致的原则，在这些废石具有资源化再利用价值时，矿山企业当然有权对这些废石进行再利用。

第二，基于行政行为的确定力。以往矿产资源主管部门出让固体矿山采矿权时，在矿产资源储量报告评审备案、开发利用方案编制审查等环节，均未将采矿废石作为矿产资源对待。矿产资源主管部门和矿业权人签订的采矿权出让合同中，未将采矿废石作为资源进行出让，而是将废石处理作为矿业权人的义务。因此，在采矿权出让合同履行期间，矿产资源主管部门应保持行政行为的确定力和稳定性，不应擅自变更采矿权出让合同约定，要求矿业权人增列矿种并且缴纳砂石资源矿业权出让收益。

第三，废石利用属于政策鼓励的资源综合利用范畴。对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用，其意义和价值是多方面的，有利于减少矿业开发过程中固体废物的产出，有利于减少矿业开采占地面积，有利于降低对环境影响，有利于减少安全隐患，有利于实现资源节约集约利用，所以我国资源综合利用政策一直鼓励对采矿废石的再利用。

第四，有直接政策依据。2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）中规定，“（三十五）采矿权人可以在采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石，无需另行办理采矿登记；形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的，登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下，按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。”2020年4月自然资源部公布的《自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知（征求意见稿）》中规定，“（七）鼓励采矿废石利用。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内可依法回收利用采矿废石，但擅自改变开采方式，将采出的废石、土方擅自出售牟利的，按违法采矿处理。” 虽然2011年文件已经废止，2020年文件仅是征求意见稿，并未实际发布施行，但这两份文件内容体现了国务院矿产资源主管部门对已设采矿权在开采许可证有效期内，回收利用废石的管理政策价值取向是一致的。

部分省（区、市）在砂石资源供应矛盾紧张情况下，也出台政策明确支持采矿权人在采矿许可证有效期内有权利用废石。2020年《广东省自然资源厅关于加强我省建筑石料资源保障工作的通知》（粤自然资规字〔2020〕8号）规定：鼓励资源综合利用。现有固体类矿山在确保资源综合回收利用的前提下，可在批准的矿区范围和采矿许可证有效期内，利用其尾矿资源以及根据开发利用方案规定的开采方式、开采顺序不可避免产生的废石弃土生产建筑碎石和机制砂，无需补征收矿业权出让收益，无需另行办理采矿登记。2020年《广西壮族自治区自然资源厅关于推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（桂自然资规〔2020〕1 号 ）和《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强矿产资源开发保护促进我区高质量发展的意见》（桂政发〔2020〕30号）中规定：规范尾矿废石利用管理。已设采矿权人在批准的矿区范围、采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石，无需另行办理采矿登记。

需要提示的是，经笔者检索发现，河南、四川、青海等省份虽然规定采矿权人在采矿许可证许可有效期内依法回收利用其尾矿资源和废石废碴的，不再另行办理采矿登记，但需要按照评估价值或者市场基准价（基准率）缴纳矿业权出让收益。

2、采矿权已经灭失的矿山废石资源利用

笔者认为，对于采矿权已经灭失的矿山，在原来开采和选矿过程中已经形成的废石，原采矿权人已经无权进行资源化再利用。如果拟对这些废石资源再利用的，需要矿产资源主管部门按照新立采矿权的程序，通过招拍挂的方式重新出让砂石采矿权。

矿产资源管理的主要特征是“以证载权”，原采矿权已经灭失的，原采矿权人已经丧失开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，当然也包括废石资源化再利用的权利。原矿业权灭失后，已经形成的废石作为砂石资源，其所有权属于国家。对这部分砂石资源开发利用的，需要按照新立采矿权相关规定进行。

2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》中规定，形成采矿废石的采矿权已经灭失的，登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下，按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。2020年《福建省自然资源厅关于贯彻落实推进矿产资源管理改革若干事项的意见》（闽自然资发〔2020〕81 号 ）规定，形成采矿废石的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后可利用其采矿废石。广西自治区相关政策规定，形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，采矿废石由县级以上人民政府纳入公共资源交易平台销售。

3、新立采矿权中关于砂石资源利用的处理

笔者认为，在固体类矿山新立采矿权时，矿产资源主管部门应当考虑将以往认定是采矿废石，现在可以认定属于砂石资源部分的矿产资源一并出让，在核实储量和确定开发利用方案基础上一并征收砂石资源采矿权出让收益。

一是资源综合利用符合矿产资源管理法律政策要求。例如在出让露天金属矿山时，明知金属矿体上层岩石剥离会产生大量废石，如果这些废石可以作为砂石资源利用，那么在采矿权出让时一并出让，在金属主矿种之外明确写明砂石矿作为副矿种，从维护矿产资源国家所有者权益和保护市场主体公平利益角度都是合理的。

二是有政策依据。《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）中规定，“（五）探矿权人申请采矿权且申请的矿区范围内涉及多个矿种的，应当按经评审备案的矿产资源储量报告的主矿种和共伴生矿种划定矿区范围，并对共伴生资源进行综合利用；对共伴生资源综合利用有限制性规定的，按有关规定办理。” 《财政部、国土资源部关于印发〈矿业权出让收益征收管理暂行办法〉的通知》（财综〔2017〕35号）中规定，“六、已缴清价款的采矿权，如矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种，应比照协议出让方式征收新增资源储量、新增开采矿种。”根据上述规定，矿产资源主管部门当然有权利在采矿权出让时，一并解决砂石资源和其他矿种的开采权益及征收矿业权出让收益。

三是从相反角度讲，如果在固体类矿山新立采矿权时，在砂石资源具备开发利用价值的情况下，明知其中包括部分砂石资源储量而不做一并出让处理的，现实中或者导致国家所有者权益受损，或者导致该部分砂石资源不能利用的后果，显然从行政合理性角度是错误的。

4、尾矿库闭库前对尾矿资源的再利用

对尾矿资源的再利用，即通常所说的尾矿回采有明确的管理规定。《尾矿库安全管理规定》（国家安全生产监督管理总局令第78号）中规定，“尾矿库的建设、运行、回采、闭库及其安全管理与监督工作，适用本规定。”《国家安全监管总局 国家发展改革委 工业和信息化部 国土资源部 环境保护部关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》（安监总管一〔2012〕32号）中规定，“积极开展尾矿综合利用，加快尾矿综合利用示范基地建设，重点扶持和培育一批尾矿综合利用骨干企业，实现尾矿变废为宝，有效缓解尾矿堆存所带来的环境污染和安全隐患”。根据上述政策文件的规定可以认定：

第一，生产经营单位作为尾矿库建设、运行、监管的责任主体，有权对尾矿资源进行回采。

第二，生产经营单位对尾矿资源的回采仅限于尾矿库闭库之前，一旦尾矿库闭库后，生产经营单位亦无权回收尾矿资源。

第三，生产经营单位的尾矿回采再利用工程应当进行回采勘察、安全预评价和回采设计，回采设计应当包括安全设施设计，并编制安全专篇。回采安全设施设计应当报安全生产监督管理部门审查批准。在尾矿回采过程中最重的是不能因为尾矿回采作业影响尾矿坝的安全。

第四，生产经营单位将尾矿回采作为砂石资源利用，有利于缓解尾矿堆存所带来的环境污染和安全隐患，符合国家鼓励开展尾矿综合利用，实现尾矿变废为宝的政策规定，无需再次缴纳矿业权出让收益。

5、尾矿库闭库后对尾矿资源的再利用

尾矿库闭库后，虽然生产经营单位仍是尾矿库安全管理的责任单位，但鉴于尾矿回采属于尾矿库闭库之前的程序，从尾矿库安全监管角度讲，尾矿库闭库后生产经营单位已经丧失对尾矿资源回采的权利。如果尾矿库闭库后需要再次对尾矿资源进行回采的，那么矿产资源主管部门应当协调安全、环保等管理部门，在保证尾矿库安全和符合环评的前提下，通过新立采矿权的方式确定新的采矿权人对尾矿资源进行开采。2011年《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》中规定，形成尾矿资源的采矿权已经灭失的，登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下，按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。”《国家安全监管总局 国家发展改革委 工业和信息化部 国土资源部 环境保护部关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》中也规定，“闭库后进行尾矿回采综合利用的，应依法履行相关程序和审批手续。”广西自治区相关政策均规定，形成尾矿资源的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，尾矿资源由矿产资源主管部门按新立采矿权的程序出让采矿权。福建省相关政策规定，形成尾矿资源的采矿权已经灭失的，在保障安全和保护环境的前提下，经县级人民政府纳入公共资源交易平台进行公开有偿处置后可利用其尾矿资源。

需要强调指出的是，对尾矿资源回采的权利主体及时间界定上，上述文件将尾矿和废石同等对待，以是否在采矿许可证有效期范围内判断采矿权人是否具有尾矿回采的权利是不准确的。因为尾矿回采的主体是尾矿库建设和管理的生产经营单位，生产经营单位和采矿权人是否是同一主体具有不确定性。退一步讲，即使尾矿库的生产经营主体就是采矿权人，也不能保证尾矿库的闭库时间和采矿权灭失的时间是同步的，在尾矿库管理有明确规定的前提下，将采矿权灭失时间作为生产经营单位是否有权进行尾矿回采作业是不合适的。

综上，鉴于现实中废石尾矿资源利用问题的复杂性，企业将废石尾矿作为砂石资源再利用的，需要结合实际情况从法律政策角度进行分析论证，确保合法合规利用废石尾矿资源。同时笔者建议，自然资源部应当从有利于维护砂石资源国家所有者权益，有利于实现资源综合利用，有利于矿产资源开发的安全环保监管，有利于扩大机制砂原料来源的角度，按照新老矿山、采矿许可证有效期以及区别废石和尾矿资源等多个标准，对废石和尾矿资源再利用的相关政策作出具体明确的规定，指导各地矿产资源主管部门对砂石资源的利用和监管。

来源：中国砂石协会