砂石行业投资法律风险分析系列之——砂石采矿权竞买中的法律风险与防范

砂石行业投资法律风险分析系列之——砂石采矿权竞买中的法律风险与防范

 

砂石作为重要的矿产资源，是各类基础设施建设用量最大、不可替代、不可或缺的材料，对经济社会发展具有重要支撑和保障作用。近几年由于环保政策等多种原因，砂石骨料供需矛盾紧张，砂石矿业权一级市场竞争十分激烈。砂石矿产的投资开发，取得采矿权是基本前提，后续还涉及环保、土地、安全、储量和产业政策等多方面的限制。所以，了解砂石采矿权出让基本法律政策，充分开展砂石采矿权招拍挂竞买的法律尽职调查，规避企业投资的法律风险，已经成为市场主体参与砂石采矿权竞买面临的迫切问题。

一、砂石矿业权出让管理政策要点

（一）砂石矿业权出让权限

矿业权出让权限事关矿业权出让组织和实施主体的确定，事关矿业权设立登记、变更登记、延续登记等审批管理事项，是矿业权出让管理的重要内容。

根据《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号）等规定，我国探矿权实行中央和省级政府矿产资源主管部门两级出让管理，采矿权实行中央、省级、市级、县级矿产资源主管部门四级出让管理。实践中，砂石矿产以市、县两级主管部门审批登记为主，少数为省级主管部门审批登记，由于历史原因还有个别外资企业投资的砂石矿产为部级审批登记。

2019年《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”）规定，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理，自然资源部负责石油等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记；其他矿种（包括砂石在内）由省级及以下自然资源主管部门负责。

为落实7号文件的规定，已有20余个省级自然资源主管部门出台了本省矿产资源管理改革的规范性文件。绝大多数省份规定砂石矿业权出让登记由县级自然资源主管部门负责，也有少数省份规定不尽相同，如广西、内蒙古自治区规定砂石矿业权出让登记由市级自然资源主管部门负责，湖北省规定砂石矿业权出让登记由市级及以下自然资源主管部门负责。

了解砂石矿业权出让权限审批层级，有利于竞买主体对砂石矿业权投资的基本评价分析，有利于和政府相关部门开展前期的沟通协调，有利于有针对性地快速开展法律尽调工作。

（二）砂石矿业权出让方式

砂石是最早实行竞争性出让的矿产，长期以来以招拍挂出让为原则、协议出让为例外。1986年颁布实施及1996年修改的《矿产资源法》均规定，矿业权以行政审批方式进行出让。国土资源部下发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）规定，主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产，应当以招标拍卖挂牌的方式授予。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）进一步明确规定，石灰岩(建筑石料用)、砂岩(砖瓦用)、天然石英砂(建筑、砖瓦用)、粘土(砖瓦用)、页岩(砖瓦用)，不再设探矿权,以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。

作为招标拍卖挂牌方式出让的例外情形，《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”等四种情形下，经批准允许以协议方式出让矿业权。2012年《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）进一步明确，“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”等五种情形可以采用协议方式出让探矿权、采矿权。

7号文件规定，全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。允许矿业权协议方式出让的两种特殊情形中，明确不包含普通建筑用砂石土类矿产。

所以，砂石采矿权竞买主体必须认识到，即使本次取得合法的砂石采矿权，后续也不能通过协议的方式来实现矿区范围的平面扩界或者纵向开采标高的改变，矿区范围的改变必须通过新设矿业权以招拍挂的方式取得。

（三）砂石采矿权“净矿”出让政策

2019年自然资源部印发《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号），自然资源部第一次明确提出“净矿”出让的概念。7号文件对“净矿”出让的含义做了进一步的明确，规定：“开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率，依据地质工作成果和市场主体需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。”

一些省级自然资源主管部门根据实际情况，对本地区砂石采矿权“净矿”出让管理做出了具体规定。例如，《江苏省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的通知》（苏自然资规发〔2020〕4号）规定：“矿业权所在地要进一步构建‘政府负责、部门协同、公众参与、社会监督’的‘净矿’出让工作机制。优化矿业权出让流程，在政府主导下，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好用地用林等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。开展砂石土类等直接出让采矿权的‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让。”《广西壮族自治区自然资源厅关于推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（桂自然资规〔2020〕1号）规定：“开展砂石土等直接出让采矿权的‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让。2021年前开展出让试点，2022年起砂石土类矿产一律实行‘净采矿权’出让。”

总结自然资源主管部门的文件规定，砂石“净矿”出让主要包括以下几方面内容：一是前置审查砂石矿业权设置与相关规划的关系，确保规划上“干净”的砂石矿业权才组织出让；二是着眼于解决“矿地”矛盾，做好砂石开采与用地事项的衔接；三是关注砂石开采作业相关的法定要件的审批，统筹考虑简化办理流程；四是依法依规处置砂石矿存在的原矿业权人已经形成的固定资产等历史遗留问题。

“净矿”出让是矿业权出让的重要改革内容，特别对于砂石采矿权来讲，通过“净矿”出让能够解决砂石采矿作业长期面临的规划冲突、土地取得、环境约束和相关权利人纠纷等矛盾和问题，竞买人应当予以充分关注。

二、砂石采矿权竞买时应重点关注的法律风险分析

（一）拟出让采矿权所在区域的砂石产业政策

产业政策是影响砂石矿产资源开发的重要因素。砂石矿产资源开发涉及发改、工业、交通运输、生态环境、安全、市场监管等诸多政府部门的行政审批、监督及管理，国家及地方行政机关的有关政策对砂石产业发展具有重要影响。

2020年3月，国家发展和改革委员会等十五部委联合下发《关于印发<关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见>的通知》（发改价格〔2020〕473号），着眼于稳定砂石市场供应、促进行业健康有序发展，从砂石开发布局、项目建设、产品运输、河砂及海砂利用、尾矿及固废资源利用等方面提出了指导意见。为规范砂石产业发展，一些地方政府及部门也结合地方实际出台了政策文件，涉及砂石矿产资源整合、行业准入、项目建设、生态环保、产品标准等事关砂石企业生产经营诸多方面。

企业在参与竞买前，应对拟出让采矿权所在区域的砂石产业政策进行充分调研。在矿业权方面，应了解当地砂石开发布局、矿产资源整合政策、采矿权投放计划等；在项目建设方面，应了解当地砂石行业准入标准、安全环保要求、绿色矿山建设要求等；在生产经营方面，应了解当地砂石生产标准、质量要求、能耗指标、产品运输等。

（二）矿业权设置是否符合相关规划

砂石矿业权设置受国土空间规划（土地利用规划）、矿产资源总体规划以及砂石专项规划的强力制约。

一是国土空间规划。2019年中央要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划划定的生态保护红线、永久基本农田、生态屏障等区域，对划定砂石的禁采区、可采区具有重大影响。实践中，由于有的地方自然资源主管部门在设置矿业权时未充分考虑国土空间规划要求，导致企业竞得砂石采矿权后无法办理采矿权登记，或者获得矿权后无法正常开采。

二是矿产资源规划。矿产资源规划是自然资源主管部门依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的重要依据。根据《矿产资源规划编制实施办法》（自然资源部令第5号）等规定，自然资源主管部门进行矿业权审批登记时，对不符合矿产资源规划要求的，不得审批发证，不得办理用地手续。如果自然资源主管部门出让的砂石采矿权不符合矿产资源规划，特别是违反“矿业权设置区划”内容的，企业未来办理采矿权延续、采矿用地等手续将面临风险和障碍。

企业在参与竞买砂石采矿权之前，有必要了解国土空间规划、和矿产资源总体规划、砂石资源专项规划的编制审批及实施情况，以及各类、各级规划之间的衔接问题。

（三）砂石矿产资源储量减少的风险

资源储量是判断矿产资源开发利用价值的核心要素。自然资源主管部门组织出让砂石采矿权时，需要委托专业机构编制矿产资源储量报告，并进行储量评审备案。经过评审备案的矿产资源储量报告，也是进行矿业权出让收益评估的主要依据。

但是，由于砂石矿产资源特殊性及储量管理的不统一，实践中出让机关提供的储量报告中的资源储量，和实际储量存在较大出入的情形并不罕见。对于资源储量风险的承担问题，一些地方的砂石采矿权出让文件中，存在诸如“竞买人应充分考虑资源储量风险并自担风险”等对竞买人不利的风险承担条款。这种不考虑出让矿权实际情况，一刀切地免除出让机关责任、加重竞买人合同风险的做法，不利于依法保护砂石竞买企业的合法权益，不利于砂石行业的良性健康发展。

我们也注意到一些地方的政策文件对于如何解决出让砂石矿产储量不实问题作出了规定，例如《宁夏回族自治区自然资源厅关于印发<关于贯彻落实自然资源部推进矿产资源管理改革意见的若干政策>的通知》（宁自然资规发〔2020〕4号）规定，砂石土矿投入生产初期，经第三方地质勘查单位核实，确实存在实际资源储量与出让资源储量差距较大或矿种不一致的，报同级人民政府同意后，出让登记机关可为原采矿权人就近补划同矿种资源。

企业在参与竞买砂石采矿权之前，应充分研究出让公告、矿产资源储量报告等文件，针对有关储量方面的疑问及时向出让机关进行询问，必要时应进行储量核实。

（四）采矿用地问题

矿山用地属于建设用地,企业竞得采矿权后进行矿山开采前，还要依法办理建设用地手续。根据新修改的《土地管理法》的规定，砂石采矿用地不属于土地征收的范围，以往政府办理征收转用手续后再出让给矿山企业的方式，已变成土地所有权人向企业出让、出租集体经营性建设用地的方式解决采矿用地问题。实践中，企业需要关注以下方面的问题：

第一，拟出让的开采区块是否符合土地利用总体规划（国土空间规划）要求，企业未来办理采矿用地手续是否会受到规划制约。第二，根据矿业权出让和开发计划，地方政府能否为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。第三，出让机关是否按照“净矿”出让政策要求，事先协调了拟出让矿业权与土地使用权、林（草）地使用权之间的关系，矿业权人取得矿业权后能否办理采矿用地手续。

（五）矿山历史遗留问题导致新矿业权人无法进场作业的问题

矿产资源开发属于长周期、高投入行业，砂石企业在矿山投资建设和经营方面通常需要投入巨额资金，建设厂房，购置矿山生产设备，投资建设矿山道路、电力、供水、环保设施等基础设施，形成巨额固定资产。原采矿权到期后，按照7号文件规定，新出让的采矿权需要通过招拍挂方式确定采矿权人，在重新组织出让砂石采矿权的同时，必须稳妥处理好原采矿权人已形成的固定资产投资补偿问题。

如果仅在招拍挂出让公告中提示了相关风险，没有具体务实的解决措施，，那么新老矿权人激烈的矛盾冲突不可避免，新采矿权人无法顺利进场作业，原采矿权人的投资损失无法得到补偿，旷日持久的僵持局面，给双方均造成巨大损失，同时也会影响地方产业经济的发展，导致多方都输的局面。

企业在参与竞买砂石采矿权前，应通过多种途径充分了解拟出让采矿权矿区及周边的历史情况，对于存在原采矿权人投资形成固定资产等历史遗留问题的，应在竞买前形成解决方案后方可参与竞买。

（六）出让机关为竞买人设定额外义务的问题

根据《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)、《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）等规定，在矿业权出让环节，出让机关有权收取的费用仅为矿业权出让收益。

但是，少数自然资源主管部门在出让砂石采矿权过程中，在法定条件之外为竞买人设定了额外义务。例如，重庆市某区一宗砂石采矿权出让公告文件规定：采矿权竞得人须根据出让资源量，按照30元/吨的标准支付基础设施及公益设施建设资金152145万元，用于独立工矿区转型升级PPP项目实施方案中的建设项目。四川省某县一宗砂石采矿权出让公告文件规定：竞得人必须在县域内建设规模不低于200万平方米的装配式建筑材料（或其他同等建设规模新基建项目）生产线，并在规定的时间内投运，亩均税收不低于25万元/亩/年，否则，出让方有权收回该采矿权。

出让机关为竞买人设定的额外义务，有的造成竞买人投资成本支出增大，有的导致办理采矿权登记的不确定性增加，有的给矿山未来生产经营增加了风险。企业应充分重视上述额外义务中蕴含的投资风险，参与竞买前应充分了解自然资源主管部门在出让文件中为竞买人设定的有关义务，进行充分的投资可行性研究后作出竞买决策。

（七）采矿权登记前置条件问题

企业竞得砂石采矿权后，还需要按照《矿产资源法》等法律法规规定，编制法定前置要件，才能申请办理采矿权登记。

纵观各地矿产资源管理政策，对采矿权登记的前置审查要求不尽一致。有的省份已将矿业权审批登记制改革为矿业权出让合同约定登记制，矿业权人与自然资源主管部门签订矿业权出让合同，按规定缴纳矿业权出让收益（价款）后，即可登记颁发采矿许可证。也有的地方自然资源主管部门认为企业竞得矿业权后，仅获得了申请矿业权的资格，仍需履行审批程序后，才能确定是否能够取得矿业权。有的地方甚至在法定条件之外将完成当地绿色矿山建设等要求作为办理砂石采矿权的前置条件。

企业在参与竞买砂石采矿权前，应充分了解当地矿产资源管理政策，知悉当地采矿权办理流程及具体前置要件，为竞得采矿权后顺利办理开采登记手续做好准备。

（八）砂石矿产开发项目审批手续问题

一个砂石矿产开发项目，自取得采矿权开始至项目审批建设完成正式投产，需要办理诸多行政审批手续。立项方面，砂石生产建设项目通常属于实行备案管理的项目，需要按照企业投资项目备案管理程序履行项目备案手续。安全方面，砂石项目需要履行建设项目安全预评价、安全设施设计审查等手续。此外，企业还需根据项目情况依法办理用地、环保、社会稳定风险评估、地质灾害危险性评估、取水许可、节能审查、水土保持等审批审查手续。

企业在参与竞买砂石采矿权前，应了解相关行政审批手续的办理程序、办理时限、办理风险，为竞得采矿权后顺利办理项目建设手续做好准备。

三、企业竞买前应充分做好法律风险的识别和防范工作

为充分了解拟出让砂石采矿权的真实情况，对拟出让矿权是否符合企业的投资目的做出专业性判断，企业竞买前应开展专业尽职调查，做好投资法律风险的识别和防范。建议重点开展以下方面工作：

一是充分做好专业尽职调查。为防范砂石采矿权竞买中的法律风险，企业应组织地质、采矿、法律等方面的专业人员开展专业尽职调查。尽职调查应立足砂石矿产开发利用的全流程，重点关注当地矿产资源管理政策、砂石产业政策、有关规划、资源储量、采矿用地、出让文件要求、采矿权登记、项目审批等方面，形成书面尽职调查报告，为企业进行投资决策提供基础保障。

二是统筹考虑各项行政审批事宜。矿产资源开发项目具有政策性强、管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。企业竞买采矿权只是项目开发的第一步，后续还需要办理一系列行政审批事项。企业在参与竞买砂石采矿权前，应统筹考虑各项行政审批事宜，在项目尽职调查的基础上，对行政审批手续的办理程序、办理时间期限、办理风险等进行评估和论证，作为项目决策的重要依据。

三是准确识别项目中的法律风险并有针对性地采取防范措施。企业应根据拟出让采矿权的有关实际情况，在尽职调查的基础上进行充分的分析论证，准确识别项目中的法律风险，并提出防范法律风险的思路和措施。例如，针对建设用地取得的风险，应事先和土地所有权人沟通协商土地出让、租赁事宜，并确保地方政府能够为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。如果拟出让采矿权存在原采矿权人投资形成的固定资产，应首先争取由出让机关采取固定资产一并评估处置的方式予以解决；在出让机关未予解决的情况下，企业应和原采矿权人事先沟通并达成相关协议，在确保历史遗留问题妥善解决的情况下方可参与竞买。

综上，企业竞买砂石采矿权过程中，应充分认识到砂石矿产开发的专业性、复杂性，通过专业尽职调查、分析论证等方式，准确识别项目中的法律风险并有针对性采取防范措施，在全面考虑投资风险基础上科学决策。

来源：中国砂石协会