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我国砂石土类资源开发管理现状及对策建议

发布日期:2020-12-09   浏览次数:

我国砂石土类资源开发管理现状及对策建议

罗小利,史登峰

(中国自然资源经济研究院,北京 101149)

 

摘要:系统梳理了近几年我国机制砂资源开采管理制度现状,分析了砂石价格上涨的主要原因,提出了机制砂石资源开采管理存在的问题,建议鼓励综合利用,拓宽砂石土来源渠道,构建长效机制,积极增加新产能,进一步完善机制砂石供应的保障体系。

关键词:机制砂石;资源开采;管理

近几年,我国砂石资源价格飞涨,2018年以来,涨幅尤剧,局部地方甚至出现100%的涨幅。砂石大幅涨价,导致了诸多地区的大型基建工程延期,承建单位巨额亏损,出现停工、扯皮、工程无法实施、合同无法履行等问题,引起了广泛关注。建设用砂石是消耗自然资源众多的大宗建材产品,是构筑混凝土骨架的关键原料。我国是世界最大的砂石生产国和消费国,砂石年产量高达200亿吨。随着环境保护日益增强,天然砂石资源约束不断趋紧,机制砂石逐渐成为我国建设用砂石的主要来源[1]。我国用于机制砂石的矿产资源丰富,种类齐全,主要包括建筑用岩(砂)、水泥用岩(土)、砖瓦用土(砂、岩)等20多矿种,且分布广泛[2]。2019年11月,工业和信息化部、国家发展改革委等十部门近日联合印发《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》,明确到2025年,形成较为完善合理的机制砂石供应保障体系。目前,机制砂石生产已逐步转变为规模化的工厂,但机制砂石产业面临着资源保障能力弱、结构不合理、局部供求不平衡等突出问题,机制砂石供应缺乏合理的保障体系,进一步规范砂石资源开采管理尤为迫切[3]。

一、机制砂石资源开发利用与管理现状

1、机制砂石资源管理制度基本情况

2015年以来,相关管理部门认真贯彻生态文明思想,全面谋划、深化改革,推进了一系列管理举措,主要集中在准入条件、综合整治、出让登记政策等方面。

一是规划调控,不断提高准入条件。一是符合各地矿产资源总体规划,与产业政策协调推进。江苏省市县级矿产规划明确了砂石土矿山数量和开采总量调控要求,严格按照规划要求投放矿业权,安徽省矿规设定了开发利用总量指标;二是坚守生态底线,不得涉及各级各类自然保护地、永基本农田、饮用水保护地、生态红线等环境敏感区域;三是提高最低生产规模,2015年以来,内蒙古、吉林、江苏、安徽、湖南、海南、重庆、云南、陕西、宁夏等10省发文,进一步提高本省最低开采规模要求[4]。安徽、山东省要求普通建筑石材矿山生产规模不低于100万吨/年,重庆市要求部分地区新建水泥用灰岩、建筑石料用灰岩矿山生产规模不得低于100万吨/年;四是推进绿色矿山建设,黑龙江、陕西、广东、云南、广西、内蒙古、辽宁、山东、重庆等省要求新建矿山须达到绿色矿山建设标准。

二是综合整治,严格控制矿山质量。各省(区、市)印发实施方案,对全面开展露天矿综合整治工作进行了部署。一是对已有矿山开展综合整治,不断升级改造。坚持“关停取缔一批、停产整顿一批、提档升级一批”,分类开展整治工作;二是对新建露天矿山部分省份明确禁止。安徽省全面暂停办理新设露天矿业权审批事项,浙江省要求严格禁止新设经营性露天矿山矿业权。河南、山西、山东、福建4省禁止在“三区两线”可视范围、生态红线范围、大气污染传输通道城市等区域设立露天矿山[5]。

三是公开出让,精简审批要件。砂石土矿矿业权均通过公开出让的方式取得。内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、重庆、云南等10省印发简化审批相关文件,通过整合矿业权登记管理要件,简化了审批程序和审批要件[6]。其中,浙江省以“最多跑一次”为重点推进“放管服”改革,简化审批手续,精简审批要件推进相关方案合并编报[7]。

2、开发利用情况

2018年全国砂石土矿山3.13万个,生产规模63.81亿吨,其中大型占6.75%,中型占10.84%,小型占82.40%,工业总产值约2708.72亿元,销售总收入约643.86亿元,利润约504.62亿元,总税费收入约262.69亿元,从业人员73.76万人。总体来看,近三年我国砂石土采矿权数量持续下降,集约化程度逐步提高,但产能释放不足。

一是砂石土采矿权数量持续下降。据统计,全国已有砂石土采矿权数量持续下降,2016年到2019年,从4.14万个下降至2.84万(详见附表1)。因综合整治、环保关停等原因,2016年至2018年全国关闭退出矿山共1.65万个,退出面积约2.4万平方公里。其中,关闭退出矿山总数排名前5的省份为:陕西(2170个)、云南(1658个)、江西(1191个)、湖南(1144个)、四川(977个)。预计2019年和2020年全国还将退出矿山6595个。

二是砂石开采集约化程度逐步提高。已有砂石土采矿权数量虽不断减少,但设计生产规模基本稳定,2016年至2018年每年约为61亿吨左右,矿山规模化、集约化趋势明显。

三是实际产能未能有效释放。2016年至2018年砂石土实际产量逐渐上升,从40.06亿吨上升为44.11亿吨,但产量约为设计生产规模的7成,产能未能有效释放。2018年产量排名前5的省份为:浙江(5.11亿吨)、湖南(4.46亿吨)、贵州(4.06亿吨)、广西(3.71亿吨)、广东(3.52亿吨)。

四是各地砂石土矿业权产能分布不均。按设计生产规模统计,砂石土类矿山产能较多的省份依次为贵州、浙江、安徽、广西、湖南、山东、四川、湖北、辽宁、江西,其中,浙江、安徽、山东、湖北等省,矿业权数量不多,但总体产能较大,说明其大中型矿山相对较多,规模化集约化水平较高。而天津、西藏、北京、青海、海南等省(区、市)砂石土产能明显偏低,除了市场需求较低的西藏、青海等西部省份外,多数依赖跨省调运砂石。

3、机制砂石资源出让情况

一是近几年新出让采矿权数量持续下降,出让收益大幅增加。2016年至2018年,全国新出让砂石土采矿权数量持续下降(3474个、2911个、2685个),设计生产规模(8.48亿吨、7.48亿吨、8.43亿吨)较为稳定,出让收益(103.46亿元、117.37亿元、257.87亿元)不断增加,尤其是2018年出让收益增加一倍多。

二是招拍挂出让的探矿权、采矿权数量均有所回升。随着2017年以来砂石供应紧张,价格飞涨,多数地方政府认识到砂石土矿产资源供给端存在的短缺问题,加大了砂石土矿业权投放力度,2019年,全国砂石土矿业权出让数量较2018年同比大幅增加。但砂石矿业权出让到设立矿业权形成产能一般有一年左右的周期,2019年新投放矿业权于2020年形成产能供应市场后,预期将部分缓解市场供应紧张局面,逐步平抑高昂的砂石市场价格。

三是从砂石矿出让收益来看,全国各个地区的砂石资源出让单价差异非常大,但总体呈快速上涨趋势。2011年,浙江砂石资源出让价款最高的浙江舟山小衢山岛,招拍挂出让单价达到2.1元/吨左右。到2019年7月份,浙江湖州安吉出让砂石矿业权出让收益最高已达42元/吨,已经超过贵州等省的市场零售价。而2019年,江西部分新投产砂石矿山的资源收益单价为3-4元/吨,贵州部分地区的资源收益单价甚至只有0.25元/吨。

4.市场供需和价格情况

据测算,2018年全国砂石消费量约在180亿吨到200亿吨左右,约占全球消费份额的50%;相当于煤炭体量的4.9倍、水泥体量的8.1倍、钢铁体量的19.8倍。2018年全国砂石骨料产值约为一万亿,并带动周边相关产业,例如,砂石物流给运输行业带来约5000亿左右产值。

2013至2019年七年间,砂石价格平均每年有20%的增长,局部地方甚至出现100%的涨幅。尤其是2018年10月,国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)后,全国基础设施建设投资加速,砂石价格又出现了新的一轮的提升。据砂石骨料网统计,2019年上半年,西北五省区砂石出厂均价为53元/吨,同期华东七省市砂石出厂价格为80元/吨,高出西北地区约51%。西北各省区之间砂石价格分化也非常明显,比如,砂石资源管控较为苛刻的陕西,其砂石出厂价格达到105元/吨,而新疆地区的出厂价格却只有不到40元/吨。从到岸价看,江苏、安徽、上海等长三角地区的省市,砂石到岸价达到200-280元/吨,海南省最高的上涨到350元/吨,部分地区的重点基础设施建设工程项目,在砂石原料供应和建设成本上受到剧烈冲击。

二、砂石价格上涨原因分析

2013年以来,砂石价格平均每年有20%的增长,2018年以来,砂石价格普遍上涨,局部区域涨幅较大,甚至出现100%的涨幅。当前,江苏、浙江、安徽等长三角地区砂石出厂价均已超过100元/吨,昆明砂石出场价上涨到120元/吨,陕西砂石出厂价涨到105元/吨。从终端市场价格来看,长三角地区砂石到岸价上涨到200-280元/吨,海南部分地区砂石到岸价高达350元/吨,为当前全国最高。

一是消费持续上升,供给严重不足。据统计,2016-2018年全国砂石消费量持续上升,分别为59.08亿吨、63.89亿吨、71.58亿吨,每年增幅在10%以上。据推算,相对于砂石市场需求,通过合法渠道提供的产量约能满足6成多,供给严重不足。

二是生态环境保护要求提高,供求关系短期失衡。环保督察、蓝天保卫战、扫黑除恶等专项行动形成政策高压,自然保护区禁采、生态红线严控等政策措施持续发力,一大批不符合生态环保要求和违法违规开采的矿山被依法关停,砂石供给大幅减少。尤其是近年来对河砂开采管控越来越严,加之“扫黑除恶”加大了对河砂违法盗采的打击,占砂石供应“半壁江山”的河砂实际产量大幅下滑,出现“一砂难求”的局面。

三是过严管控,加剧供需失衡。部分地区对砂石土作为经济建设基础保障原材料的认识不足,片面认为开山采石均属于低端产业,对环境扰动大,存在安全隐患,不加分类“一关了之”或要求只有大型国企可以开采,砂石供应大幅减少。同时,在应对各类环保、安全检查时,有些采取“一刀切”的临时停产措施,区域性短期供需失衡。

四是运输和环保成本增加,促进价格上涨。一般而言,砂石的经济运输半径在100公里左右。当前一些地方砂石运输普遍超过经济运输半径,个别地方已出现跨省公路长途运输砂石,水运距离也不断增加。同时,随着环保要求更加严格,企业环保投入等成本随之增加,也推进了价格上涨。

三、机制砂石资源开采管理存在的问题

一是工程回收资源等政策需进一步完善。对于工程回收砂石土资源的,目前规定除自用外不得销售,但对自用外回收的多余资源如何处置,没有进一步规定。实践中工程项目,特别是开挖隧道等,易产生大量回收资源无法利用,还造成废石占地。此外,现有矿山开采产生的围岩、矿渣,以及废弃矿山尾矿废石的综合利用等政策也需进一步明确和完善。

二是周边及深部资源整合难度大。目前砂石土矿山“小、散、乱”现象一定程度仍然存在,亟需整合现有小矿山、已关闭矿山及其周边深部砂石土资源,布局大型砂石土集中开采区,进一步提升集约化、规模化开采水平。实际竞争出让过程中,由于受小矿山、已关闭矿山企业持有林地、草地承包权和部分残余资源、资产等因素的影响,整合工作难以推进,不利于深部及周边资源综合利用和规模化开采。

四、机制砂石资源开采管理政策建议

1、鼓励综合利用,拓宽砂石土来源渠道。

一是完善工程项目资源回收管理政策。修改《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》(国土资函〔1998〕190号)和《关于解释工程施工采挖砂、石、土等矿产资源有关问题的复函》(国土资函〔1999〕404号),明确对经批准设立的工程项目按施工方案,在工程施工范围及施工期间采挖的砂石土,除必要的工程自用外,多余部分允许由地方政府主导完成资源有偿处置后入市销售。

二是鼓励综合利用矿山的尾矿废石。对现有采矿权,在符合开发利用和生态修复治理方案,及安全、环保要求的前提下,鼓励矿山企业综合利用矿区范围内的废石、矿渣和尾矿等砂石土资源,按照销售收入收缴资源税,支持企业“变废为宝”。

三是明确历史遗留矿区生态修复中回收砂石土的管理规定。细化完善矿山地质环境治理政策中开发式治理和“谁投资、谁受益”等相关规定,在部正在研究的历史遗留矿区生态修复中,对整体修复区域内按照生态修复方案回收砂石土的,明确除必要的工程自用外,多余部分由当地政府进行处置,收益用于本地区生态修复工作。

2、构建长效机制,积极增加新产能。

一是推广“净矿出让”。推行“政府统筹、平台交易、部门登记”的出让模式,指导地方政府做好砂石土资源数量和质量等调查评价,处置好采矿权与林地、草地、基本农田等关系;鼓励已关闭或资源濒临枯竭的砂石土矿山企业,以矿山设备残值、土地承包费和租金等作为“资产包”,参与竞争出让,盘活资源枯竭采矿权深部和周边砂石资源。

二是推进矿地综合利用。强化对砂石资源和开采后形成的土地资源进行统筹规划、综合开发。鼓励山体整体采平造地,在保障砂石供应的同时,增加耕地或建设用地,进一步调动地方政府综合开发利用资源的积极性。

三是探索重点项目保供措施。面向重点工程建设项目,支持长三角等重点区域在符合生态环境要求的前提下,综合考虑经济运输半径和砂石资源禀赋条件,合理优化布局,科学设置投放大型砂石采矿权,保障重点项目砂石供应。

四是强化绿色矿山建设。不断细化完善砂石行业绿色矿山建设相关规范和标准,提高行业准入门槛,从环境保护、资源综合利用等方面提出更加严格的建设要求,进一步细化评价指标,积极引导矿山企业开展绿色矿山建设,保护生态环境、合理开发利用砂石资源。

参考文献:

[1]胡幼奕:转型中的中国砂石工业——谈砂石行业未来发展大趋势[J].中国建材.2018(07).

[2]史雪莹、赵连荣、吴琪:我国砂石土类矿产开发利用现状及建议[J].矿产保护与利用.2017(06).

[3]吴琪、陈从喜、葛振华、赵连荣、史雪莹:我国普通建材用砂石土类矿产开发利用若干问题的探讨[J].矿产勘查.2018(05).

[4]薛军、陈旭峰、郑永超、李飞、闫乃斌:依托京津冀协同发展战略,通过资源化利用缓解北京砂石供需矛盾[J].混凝土与水泥制品.2017(05).

[5]孙婧、史登峰:我国砂石资源开发利用分析及管理对策[J].中国国土资源经济.2014(10).

[6]程晓娜、张博、董晓方、魏晓平:我国砂石土矿开采现状及对策研究[J].中国矿业.2015(05).

[7]曾凌云、王联军、史登峰:浙江省砂石土矿管理经验总结及启示[J].中国国土资源经济.2015(09).

来源:中国自然资源经济研究院

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中国砂石协会

2020年12月09日